新时代公务支出管理改革研究：因公出国经费政策

1.相关制度

多年以来，我国由不同部门陆续出台多个关于因公出国的相关文件，如：《临时出国人员费用开支标准和管理办法》（财行〔2001〕73 号）；《财政部关于印发<因公临时出国用汇管理办法>的通知》（财预〔2002〕314号）；《财政部、外交部、监察部、审计署、国家预防腐败局关于加强党政干部因公出国（境）经费管理暂行办法》（财行〔2008〕230 号）；《中共中央办公厅 国务院办公厅关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》（中办发〔2009〕12 号）；《财政部 教育部关于调整国家公派留学人员奖学金资助标准的通知》（财教〔2010〕286号）；《因公临时出国经费管理办法》（财行 〔2013〕516 号）等等。

经过不断修订和完善，目前正在使用的文件主要包括：财政部、外交部《因公临时出国经费管理办法》（财行〔2013〕516号）；财政部《因公短期出国培训费用管理办法》（财行〔2014〕4号）；中共中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》；中共中央办公厅、国务院办公厅转发《外交部、中央外办、中央组织部、财政部关于进一步规范省部级以下国家工作人员因公临时出国的意见》（中办发〔2013〕16号）；财政部关于印发《因公短期出国培训费用管理办法》的通知（财行〔2014〕4号）；国家外国专家局《关于清理压缩出国（境）培训项目的紧急通知》（外专发〔2013〕100号）等。这些文件对因公出国（境）费预算和支出管理做了详细规定，同时也提出了相关的严控经费规模的措施，包括减少出国人数、压缩出国项目、出前出后严格管理等等。

2.新制度亮点及对比

（1）新制度亮点

目前，党政机关因公出国经费管理遵循的基本办法是2013年修订后的《因公临时出国经费管理办法》（财行〔2013〕516号），取代已实施12年之久的《临时出国人员费用开支标准和管理办法》（财行〔2001〕73 号）。

至2019年5月，《新办法》仍在实施，其主要亮点为：

一是因公出国交通费：国内航空公司优先，不得乘包机

出国经费中交通费用是大头，一块是国际旅费，即出境口岸至入境口岸旅费，一块是国外城市间交通费，即为完成工作任务所必须发生的，在出访国家的城市与城市之间的交通费用。

对于国际旅费，新办法明确出国人员要选择经济合理的路线，优先选择由我国航空公司运营的国际航线，由于航班衔接等原因确需选择外国航空公司航线的，应事先报经单位外事和财务部门审批同意。不得以任何理由绕道旅行，或以过境名义变相增加出访国家和时间。

同时，按照经济适用原则，选择优惠票价，并尽可能购买往返机票。出国人员应严格按照规定安排交通工具，不得乘坐民航包机或私人、企业和外国航空公司包机。

《新办法》规定，省部级人员可以乘坐飞机头等舱、轮船一等舱、火车高级软卧或全列软席列车的商务座；司局级人员可以乘坐飞机公务舱、轮船二等舱、火车软卧或全列软席列车的一等座；其他人员均乘坐飞机经济舱、轮船三等舱、火车硬卧或全列软席列车的二等座。所乘交通工具舱位等级划分与以上不一致的，可乘坐同等水平的舱位。所乘交通工具未设置上述规定中本级别人员可乘坐舱位等级的，应乘坐低一等级舱位。相关国际旅费据实报销。

差旅费规定与旧办法相同，即出国人员乘坐国际列车，国内段按国内差旅费的有关规定执行；国外段超过6小时以上的按自然（日历）天数计算，每人每天补助12美元。

此外，出国人员根据出访任务需要在一个国家城市间往来，应当事先在出国计划中列明，并报本单位外事和财务部门批准。未列入出国计划、未经本单位外事和财务部门批准的，不得在国外城市间往来。出国人员的旅程必须按照批准的计划执行，其城市间交通费凭有效原始票据据实报销。

二是因公出国住宿费：厅局级及以下住标间，国际会议按标准执行

针对出国人员在国外发生的住宿费用，《新办法》规定，出国人员应严格按照规定安排住宿，省部级人员可安排普通套房，住宿费据实报销；厅局级及以下人员安排标准间，在规定的住宿费标准之内予以报销。

参加国际会议等的出国人员，原则上应按照住宿费标准执行。如对方组织单位指定或推荐酒店，应当严格把关，通过询价方式从紧安排，超出费用标准的，须事先报经本单位外事和财务部门批准。经批准，住宿费可据实报销。

三是因公出国伙食：用餐注意节俭，原则上不搞宴请

《新办法》要求，出访用餐应当勤俭节约，不上高档菜肴和酒水，自助餐也要注意节俭。

此外，出访团组对外原则上不搞宴请，确需宴请的，应当连同出国计划一并报批，宴请标准按照所在国家一人一天的伙食费标准掌握。出访团组与我国驻外使领馆等外交机构和其他中资机构、企业之间一律不得用公款相互宴请。

此外，我国出国人员经费中有伙食费，即在国外期间的日常伙食费用，也有一块费用为公杂费，指在国外期间的市内交通、邮电、办公用品、必要的小费等费用。

《新办法》规定，出国人员伙食费、公杂费可按规定标准发给个人包干使用。根据工作需要和特点，不宜个人包干的出访团组，其伙食费和公杂费由出访团组统一掌握，包干使用。如外方以现金或实物形式提供伙食费和公杂费接待我代表团组的，出国人员不再领取伙食费和公杂费。

四是因公出国礼品费：原则上不赠送，不求奢华(https://www.xing528.com)

《新办法》还规定，出访团组在国外期间，收受礼品应严格按有关规定执行。原则上不对外赠送礼品，确有必要赠送的，应当事先报经本单位外事和财务部门审批同意，按照厉行节俭的原则，选择具有民族特色的纪念品、传统手工艺品和实用物品，朴素大方，不求奢华。出访团组与我国驻外使领馆等外交机构和其他中资机构、企业之间一律不得以任何名义、任何方式互赠礼品或纪念品。

（2）新旧制度对比

本文将主要针对《临时出国人员费用开支标准和管理办法》（财行 〔2001〕73号）和《因公临时出国经费管理办法》（财行〔2013〕516号）两个主要费用管理政策进行对比和分析。《因公临时出国经费管理办法》（以下简称《新办法》）是对《临时出国人员费用开支标准和管理办法》（以下简称《原办法》）的修订，是根据中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》的要求和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的精神而修订的。

《新办法》共分为五章二十七条，《原办法》只有十九条，《新办法》是在原来基础上的改进和扩展。两个《办法》都强调对经费的总体预算申报、审核，对经费管理中的国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费、公杂费和其他费用的规定以及回国后的报销事宜。对于两个《办法》中的不同分为以下几点（见表6-2）。

表6-2　因公出国费用新旧办法变化对比

在以上的比较中，可以看到，国家在出国经费管理方面越来越细致化，也越来越严格化。从最初计划的制定、审批、执行、回国后报销等方面，都建立了互相监管机制，外事部门和财务部门掌握了主要的批准和监管权，责任重大。《新办法》规定详尽，是在多年的执行中归纳和总结而最终制定的适合我国出国（境）现状的政策，可以说已经是建立在多方考察和经验的基础上的完备政策。

（3）地方新旧制度对比

就地方出台的相关制度而言，2016年四川省财政厅会同省外侨办、省外专局重新制定了《四川省因公临时出国经费管理办法》，并明确自2016年1月1日起施行，此办法号称史上最严厉的经费管理办法。

新办法对《因公临时出国经费管理办法》《四川省省级单位因公出国（境）经费预算管理暂行办法》和《四川省省级单位因公短期出国培训费用管理办法》三个办法进行了完善、合并，重新制定了《四川省因公临时出国经费管理办法》。新办法体现了控制总量、保障重点、严审细核、节俭高效的原则。与以往的办法相比，新办法更加全面、系统、科学，更具针对性、合理性、操作性。新办法主要在以下几方面作了完善：

一是建立了完整的预算管理体系。将预算管理细化为预算总量管理、预算分配管理、预算执行管理和预算调整管理四个方面，并建立了三项管理机制，即在预算总量管理上“实行出国经费年初预算总量控制制度”，在预算分配管理上“实行出国计划与经费预算联动审核控制机制”，在预算执行管理上“实行任务审批与经费审核联动控制机制”。

二是取消了“国外城市间交通费”。将其中乘坐飞机的费用归并到“国际旅费”，乘坐其他交通工具的费用归并到“公杂费”，并适当提高了“公杂费”补助标准，解决了国外城市间交通费的管理难题和漏洞，也更加符合出国团组的实际情况。

三是明确了出国经费实行凭有效原始票据据实报销与定额包干使用相结合的管理办法。明确国际旅费、培训费、其他费用3项支出必须凭有效原始票据据实报销，住宿费、伙食费、公杂费3项支出实行包干使用，可以发放给个人，也可以由出国团组统一掌握，体现了实事求是的精神，消除了管理的“中间地带”，经费审核更加简单、一目了然。

四是与国内差旅费管理办法进行了衔接。对原规定厅局级人员“可以乘坐飞机公务舱”进行了合理限制，规定国际航线飞行时间和在一个国家城市间往来飞行时间在4小时以内的均应当乘坐经济舱，消除了差旅费管理和因公出国经费管理的制度“落差”，一定程度上缓解了机票费用居高不下的问题。

五是建立了出国经费财政部门先行审核制度。按照严审细核、加强事前监管的要求，规定财政部门应当对每一个出国团组的经费进行先行审核，以杜绝无预算或超预算安排出国团组以及超范围、超标准开支的现象。

六是完善了支付和报销管理。明确规定各项费用应当“由本人或所在单位直接支付和结算。组团单位不得代收除住宿费、伙食费、公杂费以外的其他费用，不得为参团人员代购机票。”同时明确了报销所需的各项凭证，并设计了《省级单位出国经费报销单》。

（4）因公出国培训经费

为贯彻落实中央“八项规定”，推进厉行节约反对浪费制度建设，进一步加强和规范因公短期出国培训费用管理，财政部、国家外国专家局于2014年联合印发了《因公短期出国培训费用管理办法》（财行〔2014〕4号），主要亮点包括：

一是因公短期出国培训费用纳入预算管理。各部门各单位安排因公短期出国培训项目应当实行经费预算先行审核，无预算或超预算的不得安排因公出国培训。

二是因公短期出国培训实行计划审核审批管理。组织、外专等有关部门应当加强出国培训的总体规划，严格控制出国培训规模，科学设置培训项目，择优选派培训对象，注重出国培训的质量和实效。财行〔2014〕4号强调，各单位应当建立因公短期出国培训计划与预算管理的内部控制制度。组团单位应当填报《因公短期出国培训任务和预算审批意见表》，由出国培训管理部门和财务部门分别审核并出具审签意见，报经本单位领导办公会或党组（党委）审议确定。培训任务、培训费用预算审核未通过的，不得列入单位出国培训计划，不得安排出国培训。

三是明确了开支范围。因公短期出国培训费用开支范围包括培训费、国际旅费、国外城市间交通费、住宿费、伙食费等，明确了各项开支内容和管理要求，确定了中央财政安排出国培训专项经费资助重点。

四是规定了禁止性条款。各单位不得组织计划外或营利性出国培训项目，也不得安排照顾性质、无实质内容、无实际需要及参观考察等一般性出国培训项目。培训团组在国外期间，原则上不赠送礼品，一律不安排宴请。培训团组严禁接受或变相接受企事业单位资助，严禁向同级机关、下级机关、所属单位、我驻外机构等摊派或转嫁出国培训费用。

五是明确了监督检查和违纪处理。《办法》要求，各单位应当建立健全因公短期出国培训项目内部监督检查机制，有关部门对因公短期出国培训项目执行情况和培训费用管理使用情况进行监督检查。《办法》强调，对违规扩大出国培训费用开支范围、擅自提高出国培训费用开支标准、虚报套取出国培训费用等违纪行为，按照《财政违法行为处罚处分条例》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》等有关规定予以处理。