宁波市城市化中农民社保现状及对策

赵海平等

中国城市化进程的一个结果就是：中国的农民已经分化成纯农民、失土农民和农民工三类。尽管对这三类群体的概念和性质还没有一个很明确的界定，但在现实中这三类农民的职业、身份、社会地位、行为等方面差异的边界已经越来越清楚，这给农村社会养老保险提出了不少新课题。宁波市作为经济较发达的沿海开放城市，近年来地方生产总值一直以15%左右的速度快速增长，人均GDP已经超过5000美元，与此同时，城市化速度加快，城市化水平目前已经达到54%。研究新形势下农民、尤其是失土农民的社会养老保障问题，不仅是加快城市化的需要，也是全面建设小康社会的需要，更是建设社会主义新农村的迫切需要。

目前我国大多数城镇人口的养老已经形成以社会养老保险为主，家庭供养和其他形式养老为辅的方式。与此截然不同的是，农村的养老方式仍然以家庭供养、自我养老为主，辅之以其他养老保障方式。宁波市虽然农村社会养老保障覆盖面较广，甚至有些市、区失土农民社会养老保险覆盖面接近100%。但是由于保障水平低等原因，总体上来看，农村以家庭供养、自我储蓄养老为主的方式仍未得到根本改变。党的“十六大”报告指出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。宁波作为”有条件的地方”，农村社会养老保险制度已经实施14年，但根据2003年底的统计数据，参保率也只有21%。^[1]

随着城市化进程的加快，农村养老方式发生了重大变化，农民对社会养老保险的需求日益增长。具体体现为：

家庭养老是指由家庭成员或其他亲属履行对老人的供养职责。由于城市化步伐的加快，越来越多的农村年轻劳动力到城市打工，虽然在某种程度上提高了对家里老人的经济供养能力，但是农村长期以来浓厚的孝的观念也在逐步淡化，不赡养老人、虐待老人的情况常有发生；对老人精神慰藉方面产生负面影响更明显，农村老人的孤独感普遍增强；由于我国长期实行的计划生育政策，“养儿防老”的传统家庭养老的功能大大弱化。

随着城市化的发展，大量的耕地被征用，越来越多的农民失去了土地，而农民自我养老主要是依赖土地实现的，土地是农民养老最可靠、最基本的保障。在宁波这样城市化发展快的地区，土地已经不能保障农民养老。

受城镇社会养老保险的影响，农民对社会养老保险的认识逐步加深，意识增强，随着家庭养老和依赖土地养老功能的日益弱化，农民要求社会养老保障的愿望也日益增强。据浙江省对失土农民的一次问卷调查，有98.45%的人认为有必要建立养老保障制度。^[2]

城市化进程中农村人口的职业身份不断分化，加上地区发展的极不平衡的现实，给政府的农村养老保险制度供给造成很大的难度。现实是政府采取了分类、分地区处置的办法，比如，优先考虑已经非农化、城镇化的农村人口（失土农民、农民工），再考虑其他农村人口；在发达地区推进农村社会养老保险制度的建立和完善，在欠发达地区先推行最低生活保障和社会救助等。但现行的政府制度供给已经严重滞后，难以适应形势发展的需要，比如对于农民工的社会养老保险，全国没有一个统一的制度安排，多数地方未开展农民工的社会养老保险，就是已经开展这项工作的，各地做法不一、五花八门；失土农民的社会养老保险也存在同样的问题。

2002年1 1月宁波市出台了《宁波市被征地人员养老保障试行办法》，并于2003年1月1日起实施。该《办法》规定土地被征用60%以上的行政村的常住户口村民都可自愿参加社会养老保险。采用一次性缴费和到达退休年龄后按月享受养老保障待遇的办法，缴费标准和养老保障待遇标准分为三档，从2003年至今已经变动了三次，现行的即2006年的缴费和享受待遇标准见表1。

表1 2006年宁波市被征地人员（男不满60周岁、女不满55周岁）社会养老保险标准

男满60周岁、女满55周岁以上的人员，其缴费标准再分年龄档次有不同的标准。此办法适用于宁波市区，各县（市）则根据本地情况制定相应的有关制度规定。缴费资金来源于政府、集体、个人三方面，其中对集体缴费没有硬性规定，对政府缴费规定每人补贴4000到6000元。

截至2005年底，宁波市共有120个乡镇（街道）、1672个行政村（社区、居委会）开展了被征地人员的养老保险工作，占全部被征地村的83.6%，其中四个市级统筹区几乎100%的被征地村开展了此项工作。全市可参加社会养老保险的被征地人员68万人，总参保人数46.4万人，占68%左右。其中男年满45周岁、女年满35周岁以上（用点参保对象）参保41.8万人，占总重点参保对象的76%。已有26.9万人按月领取养老金，全市累计基金结余47亿元。^[3]

被征地人员社会养老保险制度实施三年多来，从无到有、从小到大，无论从参保人数，还是从缴费、享受待遇的数额来看，增长都非常快，取得了喜人的成绩。我们在调研、走访过程中也深深地感受到，被征地人员的养老保险制度是深受失土农民炊迎的，他们参保的积极性也很高。

这两三年来大幅度提高了按月享受养老金标准，2006年和2003年相比，享受待遇标准每档提高了80元每月，三个档次的平均增长率为32.9%；而三个档次缴费标准只平均增长了5.5%。由此可见，失土农民养老保险的待遇提高较快，缴费相对减少，减轻了农民的负担。每月每人280—380元的养老金能基本解决老年农民的基本生活费用问题，如果不得大病和发生箕他意外，基本生活是没有问题的。

对集体土地征用涉及的农民利益问题是一个尊重和保护农民的基本合法权益的问题，各地普遍存在“廉价征地”的情况，不少学者、专家呼吁，不能以牺牲农民的利益来推进城市化。宁波市与全国多数地方相比，征地补偿费较高，对失地农民的社会养老保险也做得比较好，用征地补偿金为失地农民建立社会保险既符合道义和逻辑，也是对农民权益的尊重和保护。

失土农民的社会养老保险介于城镇职工养老保险和农民养老保险之间，是连结城镇职工社会保险和农民社会保险的纽带。而且，有关制度规定：失土农民一旦进入企业工作，企业必须为其做好职工养老保险，实际上允许失土农民在不同的社会养老保险体系内转换，这有利于促进打破城乡二元结构，推进城乡社会保险体系的一体化。

“征地推保障、保障促征地”，实际上这是一种“土地换社保”的模式，该模式不仅解决了失土农民养老的后顾之忧，而且在宁波市的很多地方促进了征地工作的顺利进行。加上近年来，政府对失土农民的再就业高度重视，千方百计解决他们的就业问题，这样不少地方的农民希望她能被征用，年纪大的得到养老金，年纪轻的再就业，生活水平高于被征地前。

在农村，赡养老人一直是引起家庭纠纷的一个重要因素，实行失土农民养老保险以来，六七十岁以上的老人百分之九十五以上参加了养老保险，而且马上就拿到了养老金，老人们感慨地说：在地里干了一辈子，现在像城里人一样每月能拿养老金，托共产党的福啊。

总的来看，失土农民养老保险工作开展得比较顺利，也受到了农民的欢迎，但是存在的问题也是不可忽视的。

宁波大市范围内，各县（市）区与市本级在政策方面存在差异，范围对象界定不一致，缴费和待遇标准和档次也不一样，待遇享受年龄也不尽相同。有个别县被征地村农民养老保障覆盖率还不到30%，有些地方还没有出台相应的政府补贴制度。^[4]这些都影响了被征地人员参加养老保险的积极性，在一定程度上影响了全市该项工作的推进。

最高的市区月享受养老金380元，虽能基本解决老年农民的基本生活费用，但仅是基本生存费用，与城镇养老保险最低档每月760元相比，二者相差一倍，差距近400元；有些县最低待遇只有每月100元，仅靠养老保险无法生存。因而，目前宁波市失土农民的养老保障水平还很低，需要不断地加以提高。

部分失土农民认为缴费标准过高，难以承受，这一问题在南三县比较突出，因为南三县的征地补偿费较低，一般在每亩2万到3万元之间，劳动力与土地比低，宁海人均只有0.4分；而村集体经济又较弱，无力提供补助，也就是说，把所有的征地安置费都用来参加被征地人员养老保险，也不够缴费的。因而，这部分失土农民缴费困难，无力参加养老保险。

截至去年底，全市累计应到账政府补贴资金23亿元，已到账14亿元，空账9亿元。^[5]有些地方的政府，认为被征地人员的养老基金够用几年了，政府财政需要支出的重要项目这么多，政府补贴资金晚一些进账无大碍。在这种意识下，失土农民的养老保险风险基金严重不足，到去年底，全市累计只有10亿元左右。

失土农民养老保障制度是一种一次性缴费的封闭式保障制度，保障资金得不到有效补偿，不能形成后人缴费、前人享受的良性循环，难以实现自我平衡，随着时间的推移，势必造成基金的入不敷出。再者，由于参保人员年龄结构不合理，年龄偏大，造成基金支付压力偏重。实际上，目前大部分县（市）区当前基金已经出现赤字，支付月养老保障待遇已经在动用历年节余。由于基金缺口主要靠财政承担，而风险基金又严重不足，因此，存在财政的巨大潜在风险。此外，由于失土农民养老保障仍然以区、县（市）为单位进行统筹，基金盘子小，抗风险能力相对较弱。

杭州市作为综合经济实力在全省排第一的省会城市，其城市化水平较高，失土农民养老保障制度设计的目标是要与城镇职工基本养老保险制度相衔接，无论从个人账户管理办法、给付水平、还是养老金调整方式上都体现了与城镇职工养老保险制度对接的特性。个人账户的管理按城镇职工基本养老保险个人账户管理的有关规定执行，到了规定年龄支付养老金时，若缴费年限未满7年，由个人账户和基础养老金账户共同支付，基础养老金计发标准按城镇职工基本养老金办法计发。失土农民的养老金调整也与城镇职工同步。

嘉兴市失土农民养老保障制度的设计更多地强调享受待遇与保障对象缴费时间和缴费指数挂钩，较多地体现了养老保障的权利与义务的对等关系，比较充分地体现了保险性。其具体做法是：缴费满15年以上的，本人缴费工资平均指数低于0.6的，基本养老金低于公布养老金最低数额的，按最低数额领取；低于0.6的，其享受的养老金也同比例减少；缴费不满15年的，个人账户本息一次性发给本人。由此可以看出，享受的养老金待遇与本人缴费年限、缴费工资平均指数不同而不同。体现养老保障权利与义务对等原则的前提是，嘉兴市失土农民养老保障制度起步早，相关制度相对比较成熟，嘉兴早在1998年就出台了《土地征用人员分流办法》，正式开始了被征地人员的基本养老保险工作。

衢州市失土农民的养老保障制度设计为农民提供了可供选择的几种模式，缴费水平和享受待遇结合被征地农民的失地情况、就业情况、经济情况区别对待。政府的负担相对较轻、保障范围相对较小、给付水平相对较低。其保障对象以被征地状况为前提，而不是像大多数地区那样以年龄为条件来设置。.缴费标准各村根据本村的实际情况，由村民会议或村民代表会议决定村集体和个人各自分担的比例。2004年，针对不少失土农民无力支付养老金缴费的状况，政府出台了被征地人员最低养老保障制度，分几个档次缴费和享受待遇，最低档为每月180元。

表2 宁波、杭州、嘉兴、衢州四个城市失土农民养老保障制度比较

注：数据来源于各地有关试行办法和实施细则及各地2005年国民经济和社会发展统计报告(www.xing528.com)

由以上分析可知，浙江省各地分别采用了适合本地实际的失土农民的养老保障制度，单就保障水平看，宁波市不但落后于杭州市，还落后于嘉兴市，只高于衢州市。从保障水平与地区经济实力的比较来看，宁波市失土农民的养老保障水平是明显偏低的。

综合以上分析可知，在城市化进程加快推进的同时，大量农民离开土地具有历史的必然性，失土农民的社会养老保障制度必须随着城市化进程不断地跟进，政府应该按照“跳出社保抓社保”的思路，以切实维护农民权益和利益、不断提高农民收入为目的，以经济发展为基础，以制度创新为动力，进一步完善农村社会养老保险制度，推进城乡统筹发展、社会和谐安定。

各级政府要进一步提高认识，克服自满思想或畏难情绪，真正把失土农民社会养老保险问题作为义不容辞的责任来抓，抓住推进城乡一体化的良好契机，特别要在制度设计、宣传引导、资金筹集管理、财政投入等方面发挥主导作用。农民要转变传统的“等、靠、要”思想，及时适应城市化带来的身份等方面的变化、积极提高自身素质、努力增加收入，积极参与社会养老保险。全社会都要关心失土农民的养老保险问题，特别是企业要积极吸纳本地被征地人员，形成你帮我助的良好氛围。

失土农民的社会养老保险的各项政策要配套、衔接，要与现有的城镇职工养老保险制度保持兼容性，为将来的接轨奠定基础。要考虑全市政策的平衡性和统一性，进一步加大统筹力度，加大对经济困难地区的扶持和补贴力度，缓解地区之间的不平衡状况。政策的制定和实施要体现稳定性和连续性，既要解决以前遗留的问题，又要着眼耒来，做好规划。

失土农民社会养老保险的保障水平，必须立足于经济发展的阶段和发展水平，要充分考虑个人、政府、企业等各方面的承受能力。同时，一定要把农民的利益放在首位，倾听农民的心声，尽可能满足农民的需求。要想方设法化解基金风险，合理财政负担，加强管理，促进农村社会养老保险的可持续发展。

建立城乡统一的社会养老保险制度是改革的取向，但是目前来看，比较实际的、可行的做法是先分步实现失土农民的社会养老保险与城镇企业职工养老保险并轨。根据这两种社会养老保险目前实际运行情况，可以先将劳动年龄段的被征地人员纳入城镇养老保险体系，已经在企业工作就纳入职工养老保险，而未能在企业工作的那部分被征地人员可以以城镇养老保险的自由职业者模式进入，待条件成熟时，再全面接轨。因为自由职业者缴费和实际享受待遇都比城镇其他参保人员低，这样既考虑了劳动年龄段失土农民的缴费承受能力，又满足了这部分人员要求参加城镇社保的愿望，有利于两种社保的顺利并轨。补缴部分资金差额由集体和个人合理分担，不足部分由政府托底。

随着经济的发展和地价的上升，要不断提高被征地人员的养老保障水平，使其逐渐向城镇职工养老保障水平靠拢。目前还要进一步扩大被征地人员的养老保险基金统筹范围，和城镇职工养老保险一样，实现全市统筹，以进一步提高基金的抗风险能力。

可以说，我国的城市化是政府主导型的城市化，城市化进程中失土农民的社会养老保障也必须体现政府主导型，这既符合逻辑也符合社会保障的本意。所以在建立和完善农村社会养老保险体系中政府具有重要的责任。

在土地征用取得的收入里，适当增加给农民的份额，减少政府取得的比例，确实保护农民的利益。

失土农民社会养老保险具有非强制性的特点，所以政府必须对农民参与进行积极引导。失土农民社会养老保险开展只有四年时间，因此制度、规则在农民心中并不深刻，对制度可能还不甚了解，这些都会影响他们参与的积极性，因而政府首先要做好大量的宣传和引导工作。

对失土农民的社会养老保险，无政府补贴和补贴不到位的地方，政府需要进一步提高认识，千方百计克服困难，排出计划，使财政资金在失土农民社会养老保障方面发挥积极的促进作用。确保政府资金的到位是失土农民社会养老保险事业能否长期保持健康运行的关键。

被征地人员养老保障风险资金主要来源于三方面：在土地使用权有偿出让和新增建设用地行政划拨时.对按每平方米一定的标准提取的资金、每年土地使用权出让收益中按一定比例提取的资金、市、区二级财政每年在预算中安排的资金，要适当提高提取比例，财政预算中要切实安排这部分资金支出，努力拓展筹资渠道，做大风险基金盘子，提高抗风险的能力。

社会保障基金要确保其保值增值，必须进行市场化路径的选择，这是我国社保基金运营管理的改革取向，也是国际趋势，宁波市失土农民社会养老保险基金也不例外。重庆市对失土农民养老保险走出了一条“政府+保险公司+农民”三结合的路子，取得了良好的效果。具体做法可以概括为：一是为失土农民建立个人养老金账户；二是政府代理农民作为发标人，招标商业保险公司为受托人，市财政向农民个人账户提供保值贴息（按年利率8%）和账户管理费；三是中标的商业保险机构（中国人寿和新华保险）做农民养老金个人账户的受托人，对基金进行投资管理，待参保人达到领取养老金年龄时.按规定支付养老金。浙江义乌市在政府政策支持下，中国人寿义乌支公司推出“团体年金分红保险”，由村集体经济投保，实行“本金集体经济所有、村民受益”模式，以分红来支付养老金。失土农民到了养老年龄即可领取养老金。重庆、义乌的做法有值得我们借鉴的地方，但也不可能都适合于宁波，至少他们对农民养老金市场化管理的探索精神值得我们学习。

总之，失土农民社会养老保险制度在缓解征地矛盾、长远解决农民老年生活依靠、保护农民利益等方面，发挥着积极的作用。只有不断地探索、完善失土农民社会养老保险体系，解决农民养老问题，才能安定农民民心，建设社会主义新农村，才能实现城市化的战略目标。

[1]宁波市劳动和社会保障局.宁波市被征地人员养老保障文件选编，2003

[2]宁波市劳动保障学会五届四次理事会暨年会交流论文集[C].2OO6

[3]杨翠迎.农村社会养老保苒制度的总体评价及改革思路.社会保障制度[J].2006（l）

[4]王敏等.城镇化对我国农村人口养老保障的影响及对策.重庆社会科学[J].2006（l）

[5]祁峰等.建立健全失地农民社会保障制度.大连海事大学学报[J].2005（4）

[6]周海珍.浙江省失地农民的养老保障问题的调查研究.浙江金融[J].2OO6年（1）

[7]浙江省失地农民养老保障基金模式分析.国研网.2006.7

（作者单位：宁波市委党校）

注释

[1]朱红瑾等：《建立宁波市新型农村养老保险制度研究》，见《宁波市劳动保障学会五届四次理事会暨年会交流论文集》。

[2]周海珍：《浙江省失地农民的养老保障问题的调查研究》，《浙江金融》2006年第1期。

[3]《宁波市劳动保障学会五届四次理事会暨年会交流论文集》。

[4]《宁波市劳动保障学会五届四次理事会暨年会交流论文集》。

[5]《宁波市劳动保障学会五届四次理事会暨年会交流论文集》。