现代西方法治政府思想理析——《我国依法行政理论与实务》成果

19世纪末20世纪初，西方资本主义国家纷纷由自由资本主义过渡到垄断资本主义，政府的角色和地位发生了深刻变化，特别是在1929－1933年资本主义国家遭遇空前严重的经济危机，政府从原来消极的“守夜人”身份转变为市场和社会的积极干预者，以弥补市场失灵的缺陷。二战后随着生产力和科技的迅猛发展，经济一体化、信息化步伐的加快，社会事务变得更加复杂，并出现了一系列尖锐且普遍的社会矛盾和问题，给社会治理提出了新的挑战，社会公众寄希望于政府，希望政府担负起摆脱社会发展困境、实现公共利益的重任，政府的职能因而得到进一步扩展，地位不断上升。总的来看，20世纪至今，政府一直处于持续发展、扩展的态势中，影响力越来越大，甚至出现了行政国家现象。与政府权力增强相伴而生的是权力的恶性膨胀和滥用，要解决这个问题，关键在于如何控制权力，而法治就成为控制权力的必然选择。现代西方法治政府思想承袭了传统法治思想对自由、平等、权利的价值追求，吸收并发展了传统法治政府思想中有关约束政府权力、保障人的自由权利的主张。结合新的社会环境和时代背景，思想家们放弃了过多形而上的讨论，而更加注重提岀具有实质性、现实性的法治政府思想，形成了西方法治政府思想的新理论和新趋势。

哈耶克将法治定义为“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当处在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”他认为法律下的政府原则是重要的宪政原则之一，依此原则建立的法治政府使政府的权力受到必要的限制，这是自由主义的核心。作为新自由主义的代表人物，哈耶克并没有单纯地为市场经济的自由发展做辩护，而是提出了“自发秩序”的概念，将保障自发秩序和个人自由作为最终目标。为实现这个目标，哈耶克设计了新的宪政模式，使宪法和法律成为限制政府权力的有效规则，因此实际上它也是一种有限政府模式。在哈耶克看来，虽然三权分立被宪政国家广泛采用，但在现实中立法机关和行政机关从未真正分离过，立法机关也拥有了指导政府治理的权力。为此，哈耶克在新宪政模式中设立了两个议会，一个为立法议会，负责制定约束政府和公民的正当行为规则，另一个为政府治理议会，主要是在立法议会制定的法律规则内明确界分政府的组织规则和治理运作规则。通过两个议会的设计实现真正的权力分立，政府作为政府治理议会的执行机构，受立法议会和政府治理议会制定的法律、决策的双重约束。尽管在实践中，两个议会的划分可能会造成许多现实难题，但哈耶克有限权利的制度安排将解决现实政治问题的方法指向法律与宪政，确立了法治在自由主义思想中的重要地位，深化了传统的自由主义和法治思想。哈贝马斯在分析了晚期资本主义的合法性危机后，提出了程序民主主张，试图探索一种摆脱政治合法性危机、建设民主政治的新方案。程序民主－方面吸收了自由主义强调法治与权利的传统，与法治紧密地结合在一起，将法律看作是程序民主的制度化保障，即使在向福利国家转变的过程中，也没有垄断法治的传统，“福利国家在延续自由主义国家法律传统中必须对社会关系加以改造，因为它也想维持这种能够包括国家和社会的总体法律秩序。”另一方面，哈贝马斯把程序民主也称为“商议政治”，这一点融合了共和主义思想家将政治意见和政治意志的形成过程理解成一种独特的公共交往结构和对话沟通过程的观点，认为通过对话、谈判，公民可以充分表达自己的诉求，发表意见，并经民主渠道转为交往权力，从而影响和约束行政权力。在哈贝马斯的思想里，程序民主是人民主权的体现，人民主权终将落实到程序民主的建设中，哈贝马斯强调的程序民主实质上就是一种法治民主或程序法治，他将沟通、参与、交流等民主要素与之相结合，共同构筑政府新的合法性基础。这既秉承了自由主义法治观的某种特质，同时又是一种发展。(https://www.xing528.com)

最初只是作为一种理想形态存在的法治政府，在现代社会具有了更多的现实性，越来越多的思想家已经明确现代国家是一个法治国家，现代政府是一个法治政府。在深化发展法治政府思想的过程中，法律具有正当性、一般性、稳定性、平等性，法律应得到公正执行，政府服从法律规则，分权、保护公民权利被普遍强调。其中最重要的是权利，权利是自由，权利也是平等，它的实现取决于法律及法律的执行。德沃金认为“如果政府忽视法律同野蛮的命令的区别，它也不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”一旦权利与政府权力发生冲突时，必须且只能通过法律来解决。可见，现代法治政府思想在形式法基础上具有了实质法的特点，虽然在价值目标和具体措施上，不同的思想会各有侧重，但在法治政府的建设实践中，已经超越了形式法与实质法的分歧，融合保障权利与限制权力、强调自由与注重公正于一体，将政府置于法律之下。