什么是说明理由制度的含义？

行政机关实施具体行政行为时需要遵循说明理由制度，其内涵主要为：行政机关应当将其具体行政行为的内容告知相对人，特别是当行政机关作出的决定会对相对人权益造成不利影响时。如果采用书面形式，需要在文书中载明其事实根据、法律依据及其考虑到的政策、社会秩序等；如果采用口头形式，则需要将上述内容当面告知或者以合理的能够被获知的方式告知行政相对人。

说明理由制度需要说明的内容实际上就是两个方面，即行政行为的合法性理由和行政行为的正当性理由。前者包括支撑行政行为合法成立的事实依据和法律依据，后者则包括行政裁量过程中的相关依据。

在此需要注意的是，说明理由时不能仅指出“依据相关法律”，而应当指出具体的法律条文并且适当地进行解释。我国行政立法并没有将说明理由制度作为一项普遍性原则加以规定，但该制度广泛地见于行政单行法中，如《行政处罚法》和《行政许可法》中都有相关的规定。

说明理由制度的价值在于以相对完善的制度要求保障相对人的程序性权利，防止行政机关仅凭自身判断作出裁决，从而侵犯当事人利益。与说明理由制度相伴存在的往往是当事人的权利救济途径。通过说明理由可以使行政相对人了解行政机关的行为依据，如果其信服则程序终结，如果不服则转入权利救济渠道。

《行政处罚法》第三十一条　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

《行政许可法》第三十条第二款　申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。

《行政强制法》第十八条　行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：

……

（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

……(www.xing528.com)

《政府信息公开条例》第二十一条　对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

《湖南省行政程序规定》第七十八条　行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。

1999年，某村村民刘某与村委会签订了土地承包合同进行农业种植，期限为30年。2011年，县政府因公共事业建设需要，经省政府依法批准后征收土地，刘某承包的土地在此次征地范围之内。2011年9月2日，刘某向县政府申请公开征地批准文件和安置补偿方案等信息。2011年9月9日，县政府办公室进行了书面回复，告知刘某到中国土地市场网进行查询。2011年9月20日，刘某申请行政复议。刘某称，尽管县政府进行了书面答复，但自己根据其告知的方式和渠道未获得有关的信息，应当视为县政府没有答复。

行政复议机关认为，《政府信息公开条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息，行政机关应当主动公开；征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。我国现行土地管理法律法规规定，征收农村集体所有的土地时，在征地依法报批前，有关机关应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和村民。征地方案批准后，市、县人民政府应当进行公告。土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。根据法律规定，在农村集体土地征收过程中，政府有保障农民知情权的法定义务，农民作为集体土地征收行为的直接利害关系人，有要求政府及主管部门依法公开征地信息的权利，即使政府及有关主管部门在征地过程中已依法履行了告示、公告的义务，也不影响直接利害关系人要求政府公开征地信息权利的行使。本案中，县政府办公室虽然告知了刘某获取该信息的方式和途径，但刘某根据该方式和途径并不能实现获得征地信息的目的，因此，县政府的公开行为形式上合法，但实质上是不作为。最终，复议机关责令县政府在收到行政复议决定书之日起20日内公开有关征地的信息。^[3]

本案主要争议焦点是区政府是否已经履行了法定的告知义务及说明理由义务。本案中，区政府可以直接向刘某公开有关信息，也可以告知刘某获取有关信息的方式和途径，但无论采用何种方式、何种载体，都应当保障申请人最终实现获取有关信息的目的。而刘某按照告知的方式和途径并未获得信息，故区政府的行为属于变相不作为。因此，为切实维护农民的知情权，政府应当在土地征收前加大公告力度，广泛宣传各项征地补偿政策，使征地的范围、期限等家喻户晓。另外，在征地过程中要做到严格执法，依法征地，还必须依法对征地批复文件、安置补偿的办法等政策文件进行公示。