联邦能源监管委员会的举措

1.独立电网运营商和区域输电组织（ISO/RTO）

联邦能源监管委员会通过第888号令^[35]和第889号令^[36]来实施《1992年能源政策法》。第888号令要求，拥有或经营跨州贸易的输电设施的公用设施公司，向联邦登记其开放的和非歧视性的输电价格表，并应为拟提供的非歧视性服务附加最少的条件。同时要求，公用设施公司从职能上将其输电、发电和电力销售业务相分离，并提供独立的输电辅助服务。进行业务分离的目的是减少或消除同一公用设施公司内输电和发电业务之间的交易。从职能上将不同业务相分离指的是，在不必改变公司法人结构的前提下，同一公司内的不同业务之间相互分离。简言之，公用设施公司被要求将其发电和输电业务相分离。

公用设施公司的价格登记应分别列明其电力批发、输电服务和辅助服务的价格和条件^[37]。辅助服务是指电网运行调度和其他影响电网稳定性的服务^[38]。为了避免公用设施公司为本公司的电力提供更优惠的输电服务，第888号令要求对公用设施公司的电力批发和采购业务征收与外部用户相同的输电和辅助服务费。

非歧视性地开放输电系统，使得发电商能够向更多的用户销售电力，是建立一个健康和竞争的电力批发市场的前提条件。联邦能源监管委员会估计，开放输电系统每年可为美国电力用户节省38亿到54亿美元，并有助于此行业的技术进步^[39]。为了确保电网的可靠性，第888号令允许公用设施公司回收审慎地开支的监管成本，以及为了向竞争性批发市场过渡而引起的费用。

第889号令要求建立电子信息系统以鼓励竞争。此系统的名字是“开放接入实时信息系统”（Open Access Sametime Information System，简称OASIS）。该系统可使所有的输电用户获得与输电系统经营者掌握的相同的信息。第889号令也要求公用设施公司遵守规定的行为标准，以杜绝输电系统所有者向与其关联的发电和电力销售业务提供优惠服务。

第888号令和第889号令对电力批发业务具有重大影响。在“纽约州诉联邦能源监管委员会”案^[40]中，法院总体上认可了第888号令的合法性。这两个法令实施以来，电力行业发生了一些重要的变化，包括各州将竞争引入零售市场、传统的公用设施公司出售其发电业务、能源公司之间的兼并增多、独立发电商和电力销售商的个数显著增加以及成立独立的电网运行商来管理输电业务。但是，这两个法令没有涉及零售电力的长距离传输和输电设施公司的组织结构问题。

到此时为止，区域电网的协调一直在自愿的基础上进行。联邦能源监管委员会认为，先前存在的自愿协调机制已不再有效。原因是，这些自愿性协调机构“没有解决影响整个区域的更为重大问题的广泛决策权。这些重大问题包括解决电网拥塞、新的输电线路的规划和投资、一揽子制定输电网络使用费、缺乏输电服务二级市场，以及由于输电费用的水平和结构可能引起的缺乏积极性问题”。为了加快区域间的协调和开放输电系统，联邦能源监管委员会一直在督促使用“区域输电组织”（Regional Transmission Organizations，简称RTOs）。

为了进一步加快电力行业的结构重整，联邦能源监管委员会颁布并实施了第2000号令^[41]。该法令的目的是为了规范独立的RTO的设立，通过与发电商的实际机构相分离或成立新的法人实体来建立RTO。因此，RTO是独立于发电商的、为营利或非营利的目的而管理电网运行的机构。从出现RTO开始，联邦能源监管委员会提议了各种不同的区域电力市场模式。目前，联邦能源监管委员会开始组建覆盖全国的、透明和竞争的统一电力市场，见约瑟夫·P.托梅因的《自然垄断的持久性》^[42]和丽莎·G.道登的《RTO和你的未来：你的客户应知道些什么？》^[43]。

联邦能源监管委员会认为，技术和经济的无效性造成了市场竞争不充分和持续存在歧视，需要实施2000号令。该委员会发现的技术和经济的无效性包括：（1）大容量输电系统存在可靠性压力；（2）输电能力的计算越来越困难；（3）区域间的合作有利于解决电网拥塞问题；（4）输电网的规划和扩建面临越来越多的不确定性；（5）一揽子的输电费用影响市场发展。

联邦能源监管委员会担心由实质的和表面上的内部交易造成不当歧视，这种交易对发展竞争性市场不利。实质的内部交易主要表现为：拥有发电和输电设施的公用设施公司，对输送本公司的电力收取更低的费用，而使本公司具有竞争优势。表面上的内部交易会使人们认为市场不够可靠，从而导致交易成本提高和降低由竞争带来的效率。

2000号令提出了两种RTO的模式：非营利性的独立电网运营商（independent system operator，简称ISO）和营利性的独立输电公司（independent transmission company，简称TRANSCO）。2000号令规定，RTO的模式可以是两者中的任一种或它们的组合。对RTO的最低要求是：（1）独立于市场的其他任何参与者；（2）在区域内经营；（3）具有电网规划和投资的权力；（4）采用开放的构架，以便于对其结构进行改革。

同时，2000号令也规定了RTO必须具备的职能：（1）输电费用的管理和结构设计；（2）电网拥塞管理；（3）参加开放的实时信息系统；（4）监控市场；（5）对电网进行规划和扩建；（6）进行区域间的协调。

虽然多数RTO是非营利的独立电网运营商，联邦能源监管委员会还是坚持RTO既可以是（非营利性的）独立电网运营商，也可以是（营利性的）独立输电公司的立场。此外，联邦能源监管委员会也试图规定RTO的条件，这些条件中的一部分并不为法院所接受，见“亚特兰大城市电力公司诉联邦能源监管委员会”案^[44]。在这两个案例中，法院判定联邦能源监管委员会无权要求公用设施公司放弃由《联邦能源法》规定的价格登记权利，也无权要求获得联邦能源监管委员会的允许以退出RTO。

非营利的独立电网运行商（ISO）作为RTO实际上是一个不拥有任何发电设施的电网运行机构。其运行的输电系统属于有关的发电商。独立电网运行商为了公众利益向用户提供定价合理的、可靠的电力供应。独立电网运行商不拥有输电系统和非营利的地位造成了一定问题。第一个问题是其与发电商的关系。独立电网运行商独立于发电商，从而避免了内部交易。取决于哪一方制定公司的章程，独立电网运行商的董事们可能是州或联邦的受托人。那么，独立的董事会在多大程度上能够对电力行业有充分的理解，且对发电商有足够的影响力，使其对输电系统进行维护和扩建进行投资？结果是，它们只愿意在保持独立的地位的同时，保持电网的运行，从而履行其本身的职能。

如此这般，电力行业内的人士偏向于营利性的独立输电公司。反对独立电网运行商的主要理由是其缺乏激励，即营利的动因。一些评论家指出，独立电网运行商可能有保持电网短期可靠性的动因，但因其不拥有任何设施，便失去了保持电网长期可靠性的动因，也对此没有控制能力。在此分析基础上，这些评论家认为独立电网运行商既没有能力也没有愿望促进电网的投资、使用新技术或通过降低成本来提高管理效率。(www.xing528.com)

独立电网运行商的缺点，都是独立输电公司的优点。拥有输电设施的独立输电公司是以为营利为目的，其营利动因有助于实现公司价值的最大化，并为股东创造利润和价值。股东选举董事会，因独立输电公司与发电商分属不同的实体，不同的利益要求避免了某些发电商获取优惠待遇。同时，与独立电网运行商不同，独立输电公司具有营利的积极性。由于独立输电公司是营利性公司，在保持电网短期可靠性的同时，它们必须对设施的维护和技术改进进行投资。虽然独立输电公司具有这些优势，这并不是说独立输电公司就毫无问题。以营利为目标的独立输电公司可能会更关心短期利益，为降低成本而影响电网可靠性，也会为争取更多的利润而采用歧视性定价。

独立电网运行商的非营利性和独立输电公司的营利性，均会造成一些问题，但有更好的替代方案。其一是采用独立电网运行商作为过渡安排，最终被独立输电公司所取代。另一种办法是建立独立输电公司或独立电网运行商，并采用以业绩为基础的收费办法，使得股东和用户分享利润。不论其形式是什么，独立输电公司和独立电网运行商均必须达到RTO的五个目标：具有充足的容量、提供可靠的服务、能够管理电网拥塞、无歧视性和采用合理的价格。

理论上讲，有关RTO的法令具有其实际意义，有竞争性的市场要求开放输电系统。但三方面的问题使联邦能源监管委员会未能在最初规定的时间内（2001年12月15日之前）实现所有的公用设施公司都加入RTO的目标。困扰实现该项目标的三个因素是：该法令具有的自愿性质、公用设施公司想继续控制其私有财产的愿望，以及联邦制度的因素。

由于对电力行业采用双重监管，该行业的结构重整必须在州和联邦的两个层面上进行。虽然可以在电力的批发和零售业务之间划线来分割监管范围，这条分界线只是为了政治便利，没有太大的实际意义。历史上，联邦有意识地将其监管范围限制于跨州的批发业务，而由各州监管零售业务。目前的监管改革继续尊重这一界限。忠实于双重监管曾有其政治意义，但目前却没有多少经济意义。不巧的是州和联邦之间的协调仍是一如既往地难以捉摸。例如，2003年和2004年，弗吉尼亚州和肯塔基州就曾大力抵制联邦能源监管委员会所支持的阿巴拉契亚电力公司加入PJM^[45]区域输电组织的努力。^[46]

目前，独立电网运营商和区域输电组织（ISOs/RTOs）这样的机制在实践中运作良好。目前在美国和加拿大，有10个ISOs/RTOs在运行，为美国三分之二的人口和加拿大超过一半的人口提供服务。这些组织旨在保证区域电力批发市场的高效运转，并平等对待所有市场参与者，使输电网络向所有的使用者公开，最后确保输电网络的可靠性。有分析表明，与之前各自为政相比，这些集中协调的调度组织能够降低电力成本，见ISO/RTO委员会的《2009年州市场报告》。^[47]

2.标准市场设计（SMD）

由于公用设施公司不愿放弃对输电设施的控制，那种通过产业结构重整实现电网的开放接入的观点并没有获得认可。州监管者也不准备很快就将监管权让渡于联邦能源监管委员会或新成立的RTO。有些州的监管者甚至阻挠州内的公用设施公司加入RTO。鉴于此，联邦能源监管委员会放慢了组建RTO的步伐，并通过一系列的听证会来评估RTO的组建方式。联邦能源监管委员会于2001年11月21日发布了名为《电力市场设计和结构》的法律规则^[48]。该规则重申了联邦能源监管委员会就成立RTO的立场，更详细地规定了需要RTO提供的服务，建议加强州监管者的参与，就组建RTO进行成本效益分析，及制订出包括费用和电网互联协议在内的标准市场设计（Standard Market Design）。电网互联协议，由名为《标准市场设计》^[49]的另一法规专门予以规定。

联邦能源监管委员会于2002年7月31日公布了《关于标准市场设计建议规则制定的通知》^[50]。该通知最终没能出台。当前，前述888号和2000号令一起构成了“全国电力批发市场的监管机制”，作为组建新的全国电力市场的基础，见詹姆士·麦格鲁的《联邦能源监管委员会》^[51]。

联邦能源监管委员会对标准市场设计（SMD）寄托了很大的期望，见其《电力批发市场平台》^[52]的白皮书（2013年4月28日）。与其他有关的法律、法规、规则和报告一样，联邦能源监管委员会的网站也提供了该白皮书的内容。该白皮书对全国标准电力市场提出的目标是：“我们的目标是，继续为所有的用户提供可靠和价格合理的电力；适当的电力基础设施；对各方透明和公平的市场规则，稳定和可预测的监管机制；技术进步和对能源的有效利用。此外，具有确定性的监管机制，可以促进电力行业和其投资者投资建设该行业急需的基础设施。本委员会将就此采取措施。”

联邦能源监管委员会认为：“一个健康和能够发挥功效的电力批发市场，是国民经济的核心，依据已验证规则建立的独立运营的区域性输电系统，是关乎电力市场未来成功的重要平台。”

为了达到上述目标，联邦能源监管委员会拟采取的步骤包括：（1）要求所有由联邦能源监管委员会管辖的公用设施公司加入RTO；（2）所有的RTO，将会同所在州的监管者和其他市场参与者制订区域性电网的扩建规划；（3）通过一揽子收费办法，公平地分摊输电设施的成本；（4）每个RTO将具有独立的市场监督职能和限制市场地位措施；（5）采用透明和有效的电网拥塞管理体系。

国会要求联邦能源监管委员会就标准市场设计进行独立的成本效益分析。此分析的结果见《联邦能源监管委员会建议的标准市场设计的影响》^[53]。该分析的结论包括^[54]：（1）标准市场设计将促进形成竞争性电力市场；（2）在扣除运行市场机制的成本后，估计实行该计划每年可为用户节约7亿到10亿美元；（3）电力零售价格将因此降低1%，批发价格降低1%到2%；（4）标准市场设计将改善电网的安全和可靠性。

然而，为确保《2005年能源政策法》的通过，联邦能源监管委员会于2005年7月终止了标准市场设计的进程。对此，联邦能源监管委员会认为，“电力行业在自愿性RTOs/ISOs建设方面，取得了重大进展。”该委员会还强调，他们还将通过其他项目进程，继续推动标准市场机制目标的实现。