第13条的解释问题在多边协商程序的设计之初必须要得到解决。 1995年第一次缔约方会议成立了一个临时性的工作小组来讨论这些问题， 该小组由技术专家和法律专家组成。 工作小组在1995—1998年间提出了建立多边协商程序的建议。 其工作过程可分为三个阶段： （1） 定位； （2） 讨论多边协商程序的文本； （3） 制定出现行的多边协商程序。
在第一个阶段， 基于第13条而成立的工作小组 （The Ad Hoc Working Group Based on Article 13， AG13） 搜集整理了多边协商程序的多方建议。 该过程中AG13采用了问卷调查的方法。 来自缔约国、 政府间国际组织、 非政府组织的反馈信息显示了这些不同行为体在遵约程序的特点、 功能、 机构安排和具体流程上都有不同的意见。 其中的争论点之一是： 公约的遵约程序应当是建议性 （Advisory） 的还是监督性 （Supervisory） 的？ 即它应是仅仅对遵约提出建议并进行支持， 还是应当审查和督促各国遵约。 另一个争论问题是该程序是否应对缔约方的遵约行为进行干涉。 但是， 关于公约遵约程序的性质早在谈判早期各国就达成了共识， 即它应当是简便、 快捷、 合作、 透明、 非对抗性、 非司法性的。 各国还同意应当通过缔约方会议的决定来建立这一遵守机制。 但令人遗憾和出乎意料的是， 各国对缔约方不遵守公约应采取何种措施却没有讨论。
工作小组第四次会议才开始逐条审议公约遵约程序的文本。 第二阶段谈判的主要成果是在上述争论最激烈的问题上， 以中国为代表的发展中缔约国和以欧共体为代表的发达缔约国达成了妥协性意见。 各方认为： 公约遵守机制应是建议性的， 不是监督性的。 第二个争论颇为激烈的问题——缔约方是否应当为其遵约行为接受审查， 则被忽略了。(www.xing528.com)
但这种共识还是要符合遵守机制的最初目标要求。 工作小组在其1998年6月召开的第六次会议上， 通过了公约的遵守机制， 但当时并未提交缔约方会议。 各国又一次产生了分歧， 这次是在遵守机制的结构和运行机构——多边协商委员会 （Multilateral Consultative Committee） 的组成人选两个问题上意见不一。 故1998年第四次COP通过的多边协商程序只是部分内容。 各国认为可以通过会下的非正式协商来解决未完成议题， 但是至今也未解决。因此， 1998年COP只是部分通过了该机制的提案。
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