多边环境协定实施机制研究：《京都议定书》遵守机构

（一） 遵守机制涉及的机构

1.作为 《京都议定书》 缔约方会议的 《联合国气候变化框架公约》 缔约方会议

作为 《京都议定书》（以下简称《议定书》）缔约方会议的 《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）缔约方会议在执行遵约程序过程中， 履行以下职能： （1） 根据 《议定书》 第8条第5款审议专家评审组的报告， 指出应在一般政策指导下处理的一般性问题； （2） 审议全体会议工作进展报告； （3） 提供一般政策指导， 包括就涉及履行情况、 可能影响到 《议定书》附属机构工作的任何问题提供此种指导； （4） 通过有关行政和预算事项提案的决定； （5） 审议有关缔约方的上诉并作出决定。

2.遵约委员会

遵约委员会是一个常设机构， 它由全体会议、 主席团、 促进分支机构和强制执行分支机构组成。 委员会由作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》缔约方会议选出的20名成员组成， 其中10名在促进分支机构任职， 10名在强制执行分支机构任职。 每个分支机构应从其成员中选出一名主席和一名副主席， 任期2年。 其中一人来自附件一缔约国， 另一人来自非附件一缔约国。 由他们组成委员会主席团。 各分支机构的主席由附件一缔约国和非附件一缔约国轮流担任， 保证任何时候应有一名主席来自非附件一缔约国， 另一名主席来自附件一缔约国 （遵约委员会的内部结构如图1所示）。

作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议还应就遵约委员会的每一位委员选出一位候补委员。 委员会委员及候补委员应以个人身份任职， 他们应在气候变化领域及相关领域， 如科学、 技术、 社会、 经济或法律等领域具有公认的专业能力。

图1 遵约委员会的内部结构图

遵约委员会应每年至少举行两次会议， 委员会作出决定， 至少需要3/4的委员出席。 委员会应尽一切努力以协商一致的方式议定任何决定。 如果尽一切努力争取协商一致仍无结果， 作为最后办法， 则应以出席并参加表决的委员的至少3/4多数通过决定。[1]

3.遵约委员会全体会议

遵约委员会全体会议 （以下简称全体会议） 由促进分支机构和强制执行分支机构的全体成员组成。 两个分支机构的主席担任全体会议的联合主席。 全体会议的职能主要是：

（1） 向作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议每届常会报告委员会的活动， 包括各分支机构通过的决定的清单；

（2） 执行作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议所提供的一般政策指导；

（3） 将有关行政和预算事项的建议提交作为 《议定书》 缔约方会议的《公约》 缔约方会议， 以确保遵约委员会的有效运行；

（4） 拟定任何可能需要的新的议事规则， 包括有关保密、 回避 （在利益冲突时）、 政府间组织和非政府组织提交信息及翻译的规则， 以供作为《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议以协商一致的方式通过；

（5） 履行作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议为使遵约委员会有效运行可能要求的其他职能。[2]

4.促进分支机构

促进分支机构由下列成员代表组成：

（1） 5个联合国区域集团各出1名， 小岛屿发展中国家出1名， 同时应考虑到 《公约》 主席团现行做法所体现的那些利益集团；

（2） 附件一缔约国2名；

（3） 非附件一缔约国2名。

作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议应选出任期2年的5名成员和任期4年的5名成员。 此后， 作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议每次应选出任期4年的5名新成员， 成员连任不得超过两届。

促进分支机构应根据 《公约》 所确立的共同但有区别的责任和各自能力原则， 负责向缔约方提供执行 《议定书》 的咨询和便利， 并负责促进缔约方遵守其根据 《议定书》 作出的承诺。 促进分支机构还负责处理以下遵约问题：[3]

（1） 关于 《议定书》 第3条第14款 （即附件一缔约方以对发展中国家缔约方的不利影响降低到最低程度的方式履行其承诺） 的问题， 包括审议附件一缔约方如何设法履行 《议定书》 第3条第14款的信息时发现的履约问题；(www.xing528.com)

（2） 附件一缔约方提供有关利用 《议定书》 第6条、 第12条和第17条补充本国行动的信息， 同时考虑到根据 《议定书》 第3条第2款 （即附件一缔约方应到2005年时在其承诺履行方面取得可予证实的进展） 提出的任何报告。

为了促进遵约并为预先警报可能出现的不遵约情况， 促进分支机构负责指导并促进遵守：

（1） 根据 《议定书》 第3条第1款 （即附件一缔约方的温室气体排放量削减到1990年水平之下5%） 作出的有关承诺期开始之前和该承诺期内的承诺；

（2） 根据 《议定书》 第5条第1款和第2款 （即附件一缔约方在不迟于第一个承诺期开始前一年， 确立估算温室气体的国家制度） 作出的第一个承诺期开始之前的承诺；

（3） 根据 《议定书》 第7条第1款和第4款 （即附件一缔约方的信息通报义务） 作出的第一个承诺期开始之前的承诺。

促进分支机构在考虑到共同但有区别的责任以及各自能力的前提下， 还负责实施以下不遵约后果并作出决定： （1） 就 《议定书》 的履行事宜向个别缔约方提供咨询意见和促进提供协助； （2） 促进向任何有关缔约方提供资金和技术援助， 包括由来自 《公约》 和 《议定书》 所确定者以外的来源为发展中国家提供技术转让和能力建设； （3） 拟定对有关缔约方的建议，同时考虑到 《公约》 第4条第7款 （即发展中国家履行 《公约》 承诺的程度， 取决于发达国家缔约方有关资金和技术转让承诺的有效履行）。

由此可见， 促进分支机构在成员组成和职能设置方面的最显著的特点是， 体现了共同但有区别的责任原则的要求。

5.强制执行分支机构

强制执行分支机构由下列成员构成： （1） 5个联合国区域集团各出1名， 小岛屿发展中国家出1名， 同时考虑到 《公约》 主席团现行做法所体现的那些利益集团； （2） 附件一缔约方2名； （3） 非附件一缔约方2名。作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议应选出任期2年的5名成员和任期4年的5名成员。 成员连任不得超过两届。 在选举强制执行分支机构的成员时， 作为 《议定书》 缔约方会议的 《公约》 缔约方会议应确保该机构的成员具备法律经验。[4]

强制执行分支机构负责确定附件一缔约方是否遵守： （1） 《议定书》 第3条第1款规定的限制或减少排放的量化承诺； （2） 《议定书》 第5条第1款和第2款以及第7条第1款和第4款规定的估算法和报告方面的要求；（3） 《议定书》 第6、 12、 17条所规定的资格要求。[5]

强制执行分支机构还有权决定： （1） 在按照 《议定书》 第8条设立的专家评审组与所涉及的缔约方发生分歧时， 根据 《议定书》 第5条第2款对清单进行调整； （2） 在按照 《议定书》 第8条设立的专家评审组与所涉及的缔约方就交易有效性或该方未采取纠正行动的问题发生分歧时， 对汇编和核算配量的核算数据库进行纠正。

值得注意的是， 强制执行分支机构有权对以下不遵约情况实施相关措施：

第一， 如果强制执行分支机构确定一个缔约方未遵守 《议定书》 第5条第1款或第2款、 第7条第1款或第2款， 应考虑到该缔约方不遵约的原因、 类型、 程度和次数， 就实施以下措施作出决定： （1） 宣布不遵约情形；（2） 拟定一项计划， 该计划包括缔约方不遵约的原因分析、 缔约方为纠正不遵约情况而准备执行的措施以及在不超过12个月以利评估执行进展的时间范围内执行这种措施的时间表。 不遵约缔约方应在强制执行分支机构作出决定后3个月或强制执行分支机构认为适当的其他时限内向强制执行分支机构提交该项计划。

第二， 如果强制执行分支机构确定某附件一缔约方未能符合 《议定书》第6、 12、 17条所规定的某项资格要求， 有权中止该缔约方的资格。

第三， 如果强制执行分支机构确定某附件一缔约方的排放量超过了配量， 强制执行分支机构应宣布该缔约方未遵守 《议定书》 第3条第1款下的承诺， 并实施以下措施： （1） 从该缔约方第二承诺期的配量中扣减等于其超量排放吨数1.3倍的吨数； （2） 中止按 《议定书》 第17条作出转让的资格直至该缔约方恢复资格； （3） 拟定一份遵约行动计划。

不遵约缔约方应在被确定为不遵约后的3个月内或强制执行分支机构认为适当的其他时限内向强制执行分支机构提交遵约行动计划， 该遵约行动计划包括： （1） 缔约方不遵约的原因分析； （2） 在优先考虑国内政策和措施的条件下， 缔约方为在下一承诺期内遵守限制或减少排放的量化承诺而准备采取的行动； （3） 在不超过3年的时限内或下一承诺期结束前的时限内执行此类行动的时间表， 以利评估执行情况的年进度。 经缔约方请求， 强制执行分支机构可延长执行遵约行动计划的时限， 但不得超过最长为3年的时限， 不遵约缔约方应每年向强制执行分支机构提交一份关于遵约行动计划执行情况的进度报告。

（二） 遵约机构的运行程序

《京都议定书》 遵守机制提供了三种启动方式。 首先， 任何缔约方可在有确定信息支撑时， 将另一缔约方不遵约的问题提交给遵约委员会。 其次，任何缔约方可将其自身不遵约的类似问题提交给遵约委员会。 再次， 遵约委员会可接受 “专家调查团”（ERT） 报告中所指出的与遵约相关的问题。 与《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的秘书处不同， 缔约方会议的秘书处不能主动提出与遵约相关的问题。 此举目的是为了避免将其作用 “政治化”， 保持其中立性。

遵约委员会根据各分支机构的职责范围将与遵约相关的问题分给适当的分支机构。 如问题提交到遵约委员会， 则委员会的办公局根据各机构的特定职能， 将问题分给相应的机构。 接收问题的分支机构应进行初步检查， 以确定该问题有充分信息的支持且符合 《京都议定书》 的要求。

在对与遵约相关的问题进行初步检查后， 分支机构开始启动一般程序。各分支机构必须将其考虑建立在ERT报告、 问题缔约方、 提交其他缔约方不遵约问题的缔约方、 缔约方会议、 COP/MOP及下属机构和另一分支机构的报告所提供的相关信息基础上。[6]

遵约委员会应尽一切努力， 以一致同意的方式就任何决定达成协议。 如所有意图达到一致同意的努力都未能奏效， 则由出席会议并表决的成员以3/4多数通过。 不仅如此， 实施机构在通过决定时， 还需要获得出席并表决的来自附件一缔约方的成员和附件一以外缔约方的成员的多数票。 这样的要求导致的结果就是： 附件一和非附件一缔约方都能够否决实施机构的决定。

处理决定包括结论和理由两部分。 相关的分支机构应立即通过秘书处向问题缔约方书面通知其决定， 包括结论和作出结论的理由。 秘书处将最终决定向其他缔约方和公众公开。