意大利养老金特权扩展至私人部门

意大利福利制度属于典型的俾斯麦模式，显著特点是公职人员养老金自成体系，独立于私人部门，碎片化特征明显。一直以来，意大利公共部门养老金待遇水平较高，成为私人部门攀比的对象。20世纪50年代到90年代，公共部门养老金特权不断扩展到私人部门，但这不仅没有提高公平性，反而导致养老金支出不断扩大，财政赤字连年攀升。90年代后，在国内外压力下，意大利政府开始改革养老金制度，根本方向是改革分立模式，整合碎片化养老金制度，控制养老金支出，增强公平性，建立统一的社保制度。意大利公职人员养老金的改革显示了分立模式向统一模式转变的趋势，其中的动力机制值得研究。

意大利养老金制度主要存在三个突出问题。一是分立制度造成社保制度碎片化，公共部门养老金比私人部门慷慨，导致支出增加。无法实现管理的规模经济，增加管理成本。这都使得公共部门养老金赤字占总赤字的比例不断上升。从时间趋势上看，意大利养老金赤字在1995年达到231.25亿欧元，此后呈现下降趋势，2006年下降到90.55亿欧元。但是从结构上看，自从90年代实施改革以来，私人部门养老金赤字在不断降低，而公共部门的赤字在不断增加，1996年后者首次超过前者，2006年私人部门的赤字为24.57亿欧元，而公共部门的则高达85.86亿欧元，占总赤字的90%多。二是碎片化养老金制度导致意大利劳动参与率较低，养老金待遇和退休年龄之间缺乏精算关系，存在提前退休的激励。由于碎片化制度的存在，劳动力流动性不足，劳动力市场缺乏弹性。三是公平性问题突出，公共部门和私人部门养老金待遇差别较大。在公共部门，养老金领取基数是职员最后1月的工资；而在私人部门，则是职员最后5年的平均工资。公共部门退休金的替代率在95%～100%，私人部门的则为80%。此外，意大利公共部门职员和自雇者享有养老金特权，他们的养老金缴费的回报率可能超过私人部门的2到3倍。不消除碎片化制度，就难以解决上述问题。不消除公共部门和自雇者的养老金特权，私人部门也无法接受削减养老金待遇的改革。

公共部门养老金的待遇水平高，这成为私人部门争相攀比的对象。在1968年，意大利三大工会组织意大利劳动总同盟（CGIL）、意大利工会联盟（CISL）、意大利劳动联合（UIL）要求私人部门养老金替代率从40%提到65%（对那些缴费满40年的工人而言）。1年以后，在工会的压力下，政府又把养老金替代率从65%提到74%，并且根据物价指数和工资增长率进行调整，以保持购买力，替代率进一步提高。此阶段的改革措施并不是消除公共部门特权，而是把这些特权扩展到私人部门。

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图8.1　意大利公共养老金赤字状况（单位：十亿欧元）

资料来源：Scopelliti，Alessandro Diego.Current Features and Future Problems of the Italian Pension System［R］.MPRA Paper No.20077，June 2009.

资历退休金（Seniority Pensions，也被称为工龄退休金）的扩展也是私人部门攀比公共部门的结果。资历退休金即雇员在满足最低缴费年限后尚未达到法定退休年龄而提前退休时领取的养老金。1956年公共部门开始实施资历退休金，20世纪60年代中期扩展到私人部门。^[11]资历退休金使得雇员提前退休，导致雇员工作时间变短、缴费期限变短，而领取养老金的时间变长，给意大利带来沉重的财政压力。意大利养老金改革的重要内容除了逐步提高退休年龄外，就是严格限制领取资历退休金的资格条件。