社区教育管理不明的问题及其影响

由于我国社区教育归属不明确，不可避免地使其在统筹管理上陷入了极大的困境。自1988年《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》中指出，城市的区或街道要“逐步建立社区（社会）教育委员会一类的社会组织”以来，全国各地，特别是上海、北京等发达地区成立了一些社区教育管理机构并形成了区（县）、街（乡、镇）和村（居委会）的三级管理体制。“十一五”以来，教育部把社区教育纳入其管理范畴。2004年发布的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》中指出要逐步完善社区教育管理体制，形成“党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的管理体制和运行机制，各地要建立有相关部门负责人参加的社区教育工作领导机构，明确各有关部门的职责和分工。2016年，在教育部等九部门发布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》中，提出要“推动形成党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制。”这些提法表面看来是既有领导者，又有来自各方成员组成的领导机构，还有具体主要管理者。但实际上，存在这样两个问题：

第一，在国家层面上缺乏统筹管理全国社区教育工作的机构，在大多数地区也还没有建立真正能统筹管理本地区社区教育的机构。社区教育的管理体制问题由教育部来发布文件，本身就决定了不可能建立国家层面的统筹管理机构，同样地，尽管在教育部有关文件中提出各地要成立“相关部门负责人参加的社区教育工作领导机构”，但教育部并没有这个权力去要求各地成立这样一个机构，因此这个能统领本地社区教育的领导机构在全国不少地区都没有成立。这也再次说明，社区教育与学校教育不同，单靠教育部门主管是不行的，因为社区教育涉及到社会的方方面面，社区内的各部门也都在进行不同的教育，如司法部门进行的法制宣传教育、妇联进行的妇女教育、共青团进行的青少年教育、劳动部门对城乡居民进行的职业培训、农业部门对农民进行的有关农业方面的教育培训、工会对企业职工进行的教育等等，这些显然不是教育部门所能统筹和管理的，而且实施社区教育的最大直接主体是各个街、村及社区，教育部门与这些基层组织之间并无上下级关系，这就必定使社区教育的管理和实施陷入混乱。2012年，在《教育部办公厅关于成立综合改革司等机构及相关职能调整的通知》中，规定在教育部设立继续教育办公室，其主要职责之一是宏观管理社区教育，而社区教育具体的日常管理部门仍然是职业与成人教育司。这就带来三个问题：其一，社区教育能否归入继续教育或者说职业与成人教育部分？社区内的成人教育与职业教育及继续教育是社区教育的重要组成部分，但社区教育的范围远不限于此，它还包括社区内的学前教育及学校校外教育等，而职成司只管职业教育与成人教育，继续教育办公室也只管学校教育之后的继续教育，学前教育及中小学生的校外教育俱不在其内。社区教育与职业教育、成人教育、继续教育都是交叉关系，用一个概念去统领与其具有交叉关系的概念显然是不妥当的，窄化了社区教育的内涵。其二，职成司能统领教育部门之外的社会其他教育力量吗？如前所述，教育部的职业与成人教育司，包括教育部本身显然都没有统领教育部门之外的教育力量的行政权限。其三，把社区教育同时归于继续教育办公室与职成司管理，容易造成管理部门不明的情况。(www.xing528.com)

第二，社区教育只是各地党委和政府工作中的一个部分，因此，让党政领导来挂帅社区教育负责人，担负统筹领导之责，也容易流于形式。在2014年教育部等七部门联合发布的《关于推进学习型城市建设的意见》中强调要“建立社区教育联席会议、社区教育理事会等制度，完善社区教育多元参与协商、合作机制”。其实我国一些地区早就成立了由各部门主要领导组成的社区教育委员会这样的机构，实行定期召开社区教育委员会成员联席会议制度，但在实践中仍容易出现因为党政领导政务繁多或者不够重视，而使这样的机构和联席工作会议制度空有其名，统筹不足的情况。总之，由于缺乏真正统领社区教育的机构，我国绝大部分地区的社区教育当前还处于各自为政，谁都可以管，但谁都不真正管或者难以去管的局面，成为社区教育发展的最大障碍。