执行模式：各地法院的探索

不可否认，我国长期以来所实施的由行政机关向人民法院申请强制执行体制中，执行权的性质是司法执行权，其主体是人民法院。然而，实践中申请法院强制执行案件的具体实施模式正在悄悄地发生着变革。在《行政强制法》颁布与实施前后，最高人民法院和各地法院就申请法院行政强制执行的模式进行了一定的探索与改革。

根据国务院法制办组织编写的相关著作所披露的有关资料介绍和课题组的调研，实践中人民法院对强制执行模式的改革，主要是人民法院在现行强制执行体制之下，针对法院强制执行裁定之后的实施主体形式所进行的改革。改革的主要内容，就是将现行体制中应当由人民法院裁定和执行的做法，改为由人民法院进行审查和裁定，对于准予执行的裁定由申请执行的行政机关参与实施或者为主实施。其主要的改革模式大致有下列几种情况：

1.法院执行令状模式

执行令状模式，是上海市金山区人民法院和闸北区人民法院在上海市高级人民法院的研究部署下，自2008年开始实行的针对非诉行政案件采取执行令状的方式予以执行的模式。而所谓行政非诉执行令状，是指法院在对非诉行政执行案件审查后认为应当予以执行的，签发督促执行令，由申请执行的行政机关持督促执行令督促被执行人在一定期限内自动履行。令状期限届满后，申请执行的行政机关应向法院提交执行情况说明书，对当事人未自动履行，需要强制执行的，再由法院执行。执行令状制度将执行督促催告环节委托给行政机关实施，没有改变申请人民法院强制执行的基本制度框架，也不涉及强制执行权实施权的委托。在实践中，其适用范围已经从小额金钱给付案件扩大到了包括行为罚在内的所有强制执行案件。^[20]这实际上是法院在立案审查后，认为需要执行的案件，由行政机关去督促相对人尽快履行的方式。如果通过行政机关的督促使相对人在规定的期限内履行了义务，则人民法院就可以省去采取强制执行措施的程序。这对于减轻法院强制执行的负担具有一定的帮助。

据课题组的调研，该模式在上海市金山区人民法院的运行经历了两个阶段：第一，试行阶段。从2008年6月至2009年5月。在试行阶段，该院审判委员会讨论通过了《非诉行政执行令状操作规程（试行）》，以该规程作为试行阶段的工作准则。根据该试行规程的规定，将试行阶段的案件确定为：“督促履行令，适用于行政机关申请人民法院执行的对行政相对人处以的小额金钱处罚或者款项的征收。适用该令状的金额为，对个人为人民币三千元以下，对单位为人民币一万五千元以下。对当事人没有争议的非诉行政执行案件，也可以适用督促履行令。此种情况则不受上述数额的限制。”上海市金山区卫生局和上海市金山区食品和药品监督管理局被选为试点单位。第二，推广阶段，从2009年5月至课题组调研时。在推广阶段，该院首先通过了《非诉行政执行令状操作规程》，规定除劳动和社会保障类案件外，非诉执行令状开始适用于其他所有类型的行政非诉执行案件，且不再受到执行标的数额的限制。

执行令状制度模式，在实际运行中包括两个环节：一是执行审查。行政庭对案件的可执行性予以审查，听取被申请执行人的陈述和申辩，并在必要时组织听证会，听取双方当事人的意见。经审查后，行政庭认为符合执行条件的，签发准予执行的行政裁定书，由执行部门负责执行（目前金山区人民法院非诉行政执行案件由行政庭负责执行）。经审查后认为不符合执行条件的，行政庭将作出不予执行的裁定。二是督促履行。执行部门向申请执行的行政机关签发督促履行令，由申请执行的行政机关持令督促被申请执行人履行行政文书确定的义务。行政机关凭督促履行令要求被执行人履行行政义务，应在法院规定期限内完成。期限届满，申请执行的行政机关应向法院出具执行情况说明书，提出处理意见。法院根据具体情况作出处理：全部执行到位的，归档报结；部分执行到位，对未执行到位的部分转入法院执行；需要采取强制执行措施执行的，由法院强制执行。

从实际运行的情况来看，应该说该制度取得了一定的效果。首先，在一定程度上提高了执行效率。在非诉执行令状实施之前的四年中，该院非诉执行案件的平均结案天数分别为199.32天、103.92天、60.26天、29.50天。在令状制度实施的当年中，未采用令状制度的124件案件的平均结案天数为34.73天，而采用令状制度的98件案件的平均结案天数为25.54天。通过令状制度的实施，平均结案天数降至五年中的最低点。其次，节约了一定的司法资源。在令状制度实施的一年中，98件案件中有78件是通过令状执结的，令状执结率为79.59%。这意味着，在通过令状方式执行的案件中，约80%的案件通过当事人的自动履行或者行政机关的督促履行即获得了解决，而仅有约20%的非诉行政执行案件最终需要法院强制执行。最后，促进了执行和解。在98件令状方式执结的案件中，有3件案件是通过和解方式执结的。虽然数量不大，但由于这3件案件的执行难度都比较大，其中还有1件涉及行为罚的执行问题。执行和解的意义不仅仅在于个案的顺利执结，还在于增强了行政机关执法的大局意识。

2.法院委托行政机关执行模式

在行政非诉执行主体的改革探索中，一些地方人民法院将是否准予执行的审查与准予执行后的组织实施作了适当分离，即人民法院对行政机关强制执行的申请进行审查，审查后裁定执行的，人民法院委托行政机关组织实施。在不同地方，人民法院委托给行政机关的权限有所不同。2008年浙江省金华市中级人民法院出台《关于非诉行政执行案件的执行操作规程》，建立了在行政机关申请人民法院强制执行的案件中，人民法院与行政机关分工负责的工作机制。具体做法是，不需要采取司法强制措施的案件由行政机关负责组织实施，需要采取司法强制措施的案件则由人民法院负责组织实施，行政机关参与。再如，2009年以来，福建省莆田市城厢区人民法院先后与区公安局、人口与计划生育局、质量技术监督局出台了委托执行的规定。根据规定，人民法院可以委托给行政机关强制执行的权限较多，具体事项包括：（1）送达法律文书；（2）接受被执行人履行；（3）调查被执行人的去向、身份信息、财产状况；（4）调查收集被执行人拒不履行裁定义务和妨碍执行的证据材料；（5）实施查封扣押措施；（6）实施排除妨碍、拆除建筑物、责令停业、恢复原状等执行措施；（7）张贴强制执行公告等。其中前四项为一般性执行措施，经法院一次性委托即可，后三项强制执行措施必须由人民法院明确委托，重大执行行为还应当制定执行预案并经人民法院同意后实施。人民法院根据案件情况可以派员到场指导、监督。^[21]

3.人民法院组织实施，地方党委领导、协调和政府及其部门配合的模式(www.xing528.com)

2011年6月，北京市高级人民法院出台《北京市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行）》，根据该意见，“原拆迁许可项目所涉补偿安置裁决经人民法院生效判决认定合法后，被拆迁人、房屋承租人在规定期限内仍不搬迁的，拆迁管理部门或拆迁人可以向人民法院申请强制执行”，“被拆迁人、房屋承租人对原拆迁许可项目所涉补偿安置裁决，在法定期限内不提起诉讼又不搬迁的，拆迁管理部门可以向人民法院申请强制执行”，同时，该意见从维护公共利益和当事人合法权益，以及维护社会稳定、防范社会管理风险的角度出发，规定“受案法院准予强制执行的案件，经多方协调仍无法促成当事人自动搬迁，最终确需采取强制搬迁措施的，应当在执行前报上一级法院审查同意”，“实施强制搬迁，受案法院必须事前向当地党委报告，并在党委统一领导、协调和政府及有关方面的配合下进行”，“实施强制搬迁中，发现执行预案不完备或者强制搬迁行为存在不宜再继续执行情形的，受案法院应停止强制执行”、“对执行中可能引发社会不稳定因素的案件，受案法院应及时向当地党委和上级法院如实报告有关情况”。^[22]

4.法院审查裁定、政府实施的“裁执分离”模式

法院审查裁定、政府实施的“裁执分离”工作模式，最初主要适用于房屋拆迁领域。2011年1月国务院《征收与补偿条例》颁布不久，上海市高级人民法院就根据《征收与补偿条例》第三十五条的规定，发布了《上海市高级人民法院关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》。根据该规定，行政机关依法申请人民法院强制执行房屋拆迁裁决，人民法院经审查裁定准予执行的，由作出该房屋拆迁裁决的行政机关组织实施。就总体而言，自2011年至2012年6月底，上海市各级法院共收到行政机关拆迁申请强制执行案件1001件，经协调化解321件，裁定准予执行418件，分别占申请案件总数的32.06%和41.76%。^[23]截至2012年7月25日，上海市黄浦区人民法院共立案受理非诉执行拆迁案件99件（2011年53件、2012年46件），其中裁定前协调化解10件（2011年6件、2012年4件），裁定准予执行89件（2011年53件、2012年36件，其中最高人民法院司法解释《法院强制执行征收补偿决定案件规定》出台后裁定24件）。裁定后，继续协调化解44件（2011年25件、2012年19件），监督有关政府部门组织实施25件。“裁执分离”的工作模式，实践中包括以下几个环节：^[24]

（1）“受理”环节。行政机关向法院提出行政强制执行的申请。法官经初步审查，对于符合立案受理条件的申请，予以立案受理。该环节应重点审查行政机关提起强制执行申请的期限是否符合要求，申请的材料是否齐备等。

（2）“审查”环节。法官审查的内容包括对强制执行申请的合法性、合理性以及可执行性进行审查，一般由行政庭来审查，上海市黄浦区人民法院的做法是专设行政二庭来进行审查。审查以“书面审查”为主，但也可以与被申请人进行谈话，必要时可组织听证。合法性审查主要包括：执法主体是否适格；认定事实是否清楚；执法程序是否合法；适用法律是否正确等。合理性审查则主要体现为对于所涉具体行政行为明显不合乎生活常识、普遍认识的，则裁定不予执行。可执行性审查主要包括两个方面的内容：一是要求申请人提交对被申请人执行的社会稳定风险评估报告等证明可执行性的材料；一是对强制执行预案是否合法、强制执行措施是否完备、案件执行是否以及在多大程度上具有社会稳定风险等进行审查。

（3）“裁定”环节。法院在审查后需作出是否准予执行的裁定，裁定作出之后即予结案。对于未经诉讼的申请执行案件，法院应依法作出是否准予执行的裁定。而对于经过诉讼的申请执行案件，由于行政判决书主文的基本要素不包含执行标的和执行内容，因此法院也在审查执行申请时作出是否准予执行的裁定。对于准予执行裁定主文的表述，上海市黄浦区人民法院的做法是“对上海市黄浦区住房保障和房屋管理局申请执行黄房管拆［2012］××号房屋拆迁裁决予以准许，由上海市黄浦区人民政府组织实施”。

（4）“监督”环节。在“裁执分离”模式中，行政强制执行的实施虽然由政府部门具体操作，但法院还应当依法对执行行为进行监督，防止在执行过程中出现侵害被执行人合法权益情况的发生。法院对于被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当受理。

据课题组调研，上海市黄浦区的具体做法，在2012年4月10日最高人民法院颁布《法院强制执行征收补偿决定案件规定》之前，采取的是“法院审查裁定、政府具体实施、法院监督执行的工作模式”，尤其是在执行阶段，专门派员参加强制执行的预备会议，以完善强制执行的预案，并现场监督强制执行工作的进行，对于可能发生影响人身安全的执行拥有强制执行叫停权。而在2012年4月10日之后，在执行阶段，黄浦区人民法院只是派员现场观察，由政府相关部门负责具体实施。