目前，省级政府规范行政自由裁量权的模式主要有两种：一是发布指导意见的模式。比如：天津市、福建省、河北省、甘肃省等；二是制定条文的模式。比如：北京市、重庆市、陕西省、宁夏回族自治区等。无论是采取发布指导意见的模式，还是采取制定条文的模式，其核心内容主要包括：规范行政自由裁量权的意义、原则；对本级行政机关及下级政府如何制定适用规则及裁量基准的要求及相关制度建设。
我们认为，上海市制定《指导意见》也应当是原则性的指导或规定。如此定位，主要是基于以下两个原因：一是行政机关的执法依据较多，很难形成一个适用于所有行政机关执法情况的具体裁量标准。目前，上海市条线上的行政执法部门共有60多家，这60多家执法单位不但在执法依据方面差异很大，而且各自管理的行政事务也复杂多变，很难从全市的层面全面地、周全地予以概括。全市层面的指导意见规定得越多、越具体，反而越容易脱离实际，对执法机构构成一种羁绊和束缚。针对行政自由裁量权中的一些共性问题，作出原则性的规定，应当更容易做到从宏观上对此项工作的合法性予以把握和指引。二是很多执法部门执法的专业性和技术性都比较强，各执法部门执法经验的积累也不尽相同。由于上海市政府法制办公室对全市各行政机关的具体行政执法事务的熟悉程度远低于各行政机关本身，即便上海市政府法制办公室投入大量的人力和精力，对所有执法部门执法的具体情况也不可能全面地、清楚地了解和掌握。想要制定出一部“百科全书”式的指导意见，不但难度很大，而且很可能流于形式。而目前，上海市已经探索制定行政自由裁量权适用规则与裁量基准的行政机关，其所制定的适用规则和裁量基准，可以说都能够较好地反映本部门的执法实际，也能够满足本部门执法的需求。也就是说，上海市市级行政机关具备自行制定裁量基准的能力和水平。因此，上海市政府法制办公室制定的《指导意见》主要是原则性地对制定行政处罚裁量基准需要坚持的原则、上海市行政处罚裁量基准的适用范围及相关制度建设等提出要求，达到从宏观上指导市级行政机关制定具体裁量基准的目的。(www.xing528.com)
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