政府信息公开实践:信访和信息公开的不同处理方式

1.政府法制机构

政府法制机构主要是作为本级政府的办事或直属机构，负责立法、行政规范性文件制定和审查、行政复议、行政执法监督等政府法律事务的办理，不具有对外公共管理职能，一般不认为其具有行政主体资格，也不会成为行政复议被申请人和行政诉讼被告。但近年来，随着依法行政的发展，政府法制机构的职能不断拓展，外部化的趋势明显，在立法和行政复议中，直接与社会公众和当事人接触，制作和获取了大量政府信息。对这些政府信息，一方面是做好主动公开，如在立法领域，向社会公开征询立法项目，立法过程中召开听证会，重要立法草案向全社会征求意见；在规范性文件方面，公布备案审查的行政规范性文件，接收个人或单位对特定规范性文件的审查申请；在行政执法监督方面，公布行政执法主体、行政执法事项、法律依据等；在行政复议方面，公布行政复议决定书，行政复议年度报告等；在其他方面，主要是公布依法行政报告、课题研究成果、政府法制新闻事件等。另一方面，是接受信息公开申请，并以政府法制机构的名义直接答复。以上海市政府法制办为例，2011年来，已先后根据相关申请人的申请，作出了36件信息公开答复，内容涉及行政执法主体和依据梳理、行政规范性文件备案审查、行政复议、法制办职责分工、依法行政报告、工作计划与总结等。

但是，实践中对于政府法制机构的信息公开和行政复议主体资格，一直存有争议，大致有三种意见，即否定说、肯定说、折衷说。

2.研究室、参事室等内设机构

这类行政机构大多是一级人民政府的直属机构或者部门管理机构，都不具有外部管理职能。以市政府研究室为例，主要负责起草市政府有关重要文件、市政府领导重要讲话稿，对全市经济社会形势开展调查研究并提出建议和咨询等，主要职责是为政府内部服务、为政府领导服务。由于这类机构不对外，行使职责中形成的有关信息，大多属于内部政府信息或过程性政府信息，与社会密切相关的信息，均会通过本级政府文件、领导讲话、媒体宣传报道等方式主动公开，实践中也很少有当事人要求其公开，因此，在这类机构上存在共识，即不认为其具有信息公开和行政复议的主体资格。

3.具有部分行政管理职能的党委机构

这类机构最为典型的是编办。以上海市为例，市和区县编委是市和区县政府统一管理政府机关和事业单位机构、编制工作的主管部门。编委下设办公室，负责处理日常工作，归口党委管理，列入党的机构序列。但本级编办“三定”方案中，其主要职责中包括了“审核、报批市政府机关各工作部门的设立和调整；审核、报批事业单位的设立和调整”等内容。上述内容，特别是事业单位的审批登记属于行政管理的职能。对编办作为党委机构，但行使行政管理职能中发生的信息，实践中一般是按照政府信息、党务信息、党政混合信息不同类别分别处理。(www.xing528.com)

4.信访机构

信访相关信息的公开问题，核心是信访制度的定位。长期以来，信访虽有行政法规《信访条例》为依据，但信访究竟是一项法律制度，还是一项政治制度理解不一。实践中也出现了复议或诉讼受理信访不作为的案例。该问题延续到信息公开中，就是信访信息是否属于政府信息，信访工作机构是否具有信息答复主体资格和复议主体资格的问题。该问题还不仅仅是法律问题，还涉及体制问题。政府系统内部，信访机构大致可以分为两类：一是政府的信访部门，以上海市为例，市信访办在机构设置上属于市委和市政府信访办“两块牌子、一套班子”的机构，同时具有行政机构和党委机构的属性，但归口党委管理。二是政府部门的信访工作机构，隶属于行政机关。这两类信访机构的性质不同，自然也影响了相关信息的判断。实践中，政府信访部门收到相关政府信息公开申请，要求公开信访信息的，大多是按照信访事项办理，走信访程序，而不作信息公开答复；部门信访工作机构收到相关信息公开申请的，作信息公开答复，但答复内容均是以法律法规对政府信息的公开另有规定为由，要求申请人按照《信访条例》以及上海市《信访事项查询办法》查询。

5.政府设立的各类非常设机构

实践中，除了行政机关以外，客观上还存在大量由政府设立的议事协调机构、临时机构等非常设机构，承担综合协调甚至是具体的行政管理事务的现象。对这些非常设机构在行使行政管理职能过程中形成的政府信息，如何公开缺乏法律规定。这涉及两方面问题：一是非常设机构的信息由谁来公开；二是后续引发的行政复议案件由谁作为被申请人。在公开主体方面，主要有三种不同观点：本级政府负责公开、非常设机构挂靠的部门负责公开和非常设机构自身负责公开。

6.行政机关下属事业单位

行政机关下属事业单位的情况较为复杂。大致可以分为三类：法律、法规授权的执法类事业单位，受行政机关委托的执法类事业单位和公共服务类事业单位。目前没有明确的标准，实践中有的是由主管行政机关直接办理主动公开和依申请公开，有的则由事业单位直接办理。这方面争议不大，通常由主管部门确定公开主体，并且“谁公开、谁负责”。