承包地三权分置的实践探索结果

（一）承包地“三权分置”根源于土地承包经营权的流转实践

“三权分置”政策的提出，根源于我国土地承包经营权流转的实践。“三权分置”是家庭承包经营制度实施以来，农地经营权不断流转直至流转加剧的必然结果。只要发生土地承包经营权的流转，在农户保留承包资格，流转承包地的经营权的情况下，承包权和经营权就会在承包经营期限内发生分离。农地经营权的流转既有农户因自身家计状况的考虑而自发流转的原因，也包括政府政策引导和推动的因素。在集体统一指导，农户承包经营的“两权分离”经营形式中，由于农户获得了支配土地和自身劳动力的自由，集体统一经营层次也因无法强制支配农户的劳动而缺乏必要的制度支持，农户流转农地经营权的行为无可避免。因此，“两权分离”的权利结构之中内蕴了所有权、承包权和经营权分离的因素。在我国实行家庭承包经营制度以后，虽然农户分散经营成为法律和政策认定的主流经营形式，但在农户自发流转的同时，政府希望通过政策引导，推动农地流转和适度规模经营的努力从未停止。相关政策文件对于“两权分离”权利结构可能发生的变异采取支持鼓励的态度。

从最早的《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（1984年“中央1号文件”）来看，其中就提出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。”此后的“中央1号文件”中对农地的流转均有相应的规定。[8]1995年，《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》国发[1995]7号中明确提出“建立土地承包经营权流转机制”，首次提出“土地承包经营权流转”的概念。1998年中共中央十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》对农村改革二十年的基本经验作出了总结，并指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。2013年“中央1号文件”提出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”

（二）承包地“三权分置”的地方改革试验

随着农地流转的加剧，农户离农离地的情况愈加普遍，新型农业经营主体的权利保护和利益实现问题逐步凸显，在缺乏国家层面指导性政策意见的情况下，各地纷纷展开农地所有权、承包权和经营权分离，并且承包权和经营权分别赋权的地方性试验。[9]正如国土资源部有关负责人所提出的：“20世纪90年代以来，农村土地所有权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。重庆、江西、浙江、上海、安徽、四川等地通过出台文件，鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权，规范土地承包经营权流转。湖北通过地方性立法，确认承包权、经营权两权分离，促进土地流转。农村土地承包经营权二次分离有强烈的社会诉求和深厚的实践基础。”[10]

在地方性试验中，农村土地“三权分置”并不是一个新事物。与“三权分置”政策相应的关于承包权和经营权分离的表述，在一些地方性政策文件中屡有呈现。[11]根据学者的考证，早在2004年9月，安徽省合肥市人民政府办公厅出台的《关于规范农村土地承包和经营权流转的若干意见》（合政办[2004]95号），其中规定：“坚持农村土地承包关系长期稳定。对二轮承包后的人口变动，原则上不予补地。土地经营权流转应由当事人双方进行协商，签订流转合同，并经村集体经济组织见证。任何个人和组织都不得强迫农民进行土地经营权流转。”该文件在发文名称中将土地承包和经营权流转二者有意加以区别，而且明确提出“土地经营权”流转的概念。直到2008年8月，安徽省合肥市人民政府《关于农村土地承包和经营权流转的意见》（合政[2008]93号）则明确规定：“推进农村土地承包经营权流转，应当坚持在稳定农村土地家庭承包经营制度不变的基础上，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离。”2012年9月，安徽省合肥市城乡统筹办《关于进一步加强农村土地承包经营权流转规范管理的意见》再次强调：“在稳定土地家庭承包经营制度的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持集体所有权，稳定农户承包权，放活经营使用权，逐步扩大农民承包经营权的权能范畴。”

无独有偶，在一些东部经济发达省份也开始了承包地“三权分置”的地方改革试验，其中以浙江省的改革试验最为引人瞩目。浙江省嘉兴市人民政府办公室《关于加快推进农村土地承包经营权流转的意见》提出：“鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，稳定承包权，放活经营权，规范土地承包经营权的流转。”浙江省宁波市委办公厅、宁波市人民政府办公厅《关于做好农村土地承包经营权流转工作提高土地规模经营水平的意见》规定：“坚持稳定承包权、放活经营权的原则。在稳定农村土地家庭承包经营制度和土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权分离。”其中特别说明土地承包经营权的流转特指“农户家庭承包耕地的经营权流转”。2014年，宁波市人民政府《关于进一步加快农村土地承包经营权流转促进农业转型升级的意见》进一步明确规定：“坚持依法自愿有偿和稳制活权的原则，落实集体所有权、稳定农户承包权、搞活土地经营权，不断创新土地流转形式，健全土地流转机制，规范土地流转管理。”但是，浙江省的改革试验主要集中于地级市层面，而在2009年中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》中，并未涉及“三权分置”的有关内容。

上海市松江区家庭农场制改革试验也颇引人关注。随着农业人口向城市转移，非农就业机会较多的城市郊区人口离农离地成为普遍现象，引发城郊地区“地无人种”的问题。从2004年开始，松江区采取农户委托村委会流转农地，并由村集体经济组织统一对外出租农地兴办家庭农场的办法，帮助农民回归农业。2006年，松江区政府下发《关于印发规范土地流转、促进规模经营若干意见的通知》，对农民委托村委会流转土地的行为进行规范。2011年，上海松江区农委发布《关于进一步巩固家庭农场发展的指导意见（试行）》，规定家庭农场经营必须依法规范土地流转，向原承包农户或拥有土地流转权的集体经济组织缴纳土地流转费。承包农户委托村民委员会进行土地流转的，必须签订规范的委托流转书，农场经营者必须签订全市统一的流转合同。具体而言，松江区家庭农场的做法是[12]：其一，以农户委托村委会流转农地的方式，将农民手中的土地流转到村集体经济组织；其二，确定农民在集体经济组织中的身份，从成员权的角度确保集体经济组织成员的利益，把农民在乡镇企业中的利益，连同农民的土地承包经营权，折合成他们在集体经济组织中的股份，并做成台账，由镇政府保存。这种做法实际上是将农民的集体成员权股权化，将农民现实的地权和成员权固化，比较稳定地确定了农民的物质利益；其三，集体与引入的土地经营者订立土地经营合同。土地经营者需要通过区政府组织的职业培训和资格考试，考试合格者才可以与集体经济组织订立土地经营合同；松江区政府农委还要求，土地经营者只能从本集体成员中选择，一户经营者可以占有使用的土地不超过300亩。这些细节的设计，一方面保持了适合家庭农场耕作的适度经营规模，另一方面又保障了本集体成员有更多的就业机会；其四，集体与土地经营者之间的合同期限一般为5～10年，这样一方面有利于土地经营者在土地上投资，一方面引入竞争机制，也有利于集体选择效率更高的经营者，达到两个方面的利益兼顾；其五，合理确定土地经营者支付给土地承包经营权人的“租金”。虽然单一农户或者个人的土地交给了集体，但是，由其土地承包经营权转化而来的成员收益权享受法律的绝对保护，并通过参与分配土地经营者交给集体的租金而得以实现。(https://www.xing528.com)

上海市松江区的上述做法符合所有权、承包权（股权化）和经营权分离的“三权分置”实践。农户将农地交由集体经济组织统一处分，土地承包经营权灭失，承包权变为成员权，集体经济组织将农民可得利益按照农民能够接受的公平的方式最终分配给农民，农户通过股权化的方式实现流转收益。这种做法和中央将农民家庭或者个人土地权利“长久不变”的指导思想是一致的，它符合还权于民的政治目标。农民在集体经济组织中享有的股份，强化了农民的财产利益和法律权利，同时也为城郊地区农地规模经营探索出了一条可行路径。

另外，西部地区也开展了以“稳制活田”为标志的地方性改革试验。西部地区农地产权“三权分置”改革主要集中在重庆市和四川省。重庆市人民政府办公厅《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》（渝办发[2007]250号）规定：“坚持稳制、分权、放活的原则。农村土地流转和发展规模经营，要稳定家庭承包经营体制，在不改变土地承包关系的前提下，实行土地所有权、承包权和土地使用权分离，创新流转机制，探索有效形式，放活土地使用权。”四川省人民政府办公厅《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》（川办发[2009]39号）规定：“坚持‘稳制、分权、搞活’的原则。在稳定土地家庭承包经营制的前提下，实行土地所有权、承包权和经营权相分离，坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活经营使用权。”两省市意见的不同之处在于：重庆市提出“承包权”与“土地使用权”分离，四川省提出放活“经营使用权”。以改革试点四川郫县为例，全体集体成员以集体土地使用权量化形成的股权入股成立村级资产管理公司，由资产管理公司代表村集体对外经营。[13]此外，四川温江改革试验的特征也是推行社区股份合作，通过农户承包权的股份化，由集体经济组织统一收回农户的土地承包经营权，并组建集体资产公司统一经营，或者与集体之外的企业联合经营。[14]

（三）地方性改革试验探索急需中央决策予以明确指导

各地推行“承包权与经营权（使用权）分离”或者“放活土地经营权（使用权）”的改革试验，为中央出台“三权分置”的最终决策奠定了实践基础。同时，在一些改革实践过程中，也出现了很多有争议的做法，这也在一定程度上提示决策者我国不同地域发展的非均衡性，国情农情的异质多样性以及农地制度变革的长期复杂性。比如，山东枣庄市进行土地资本化试验，其基本做法在于独创土地使用产权，并为新型经营主体发放土地使用产权证，以保护其土地使用权利，方便新型农业主体向银行等金融机构融资。土地合作社、种植大户受让土地使用权后，可以用全体参与农地流转农户的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证。新型农业经营主体在产权期限内，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。合作社和种植大户凭土地使用产权证，可以向金融部门抵押贷款、融资，从而解决农业规模经营发展的资金问题。另外，政府建立了农村土地使用产权交易市场，枣庄市建立“三农”服务中心，区（市）级建立农村土地使用产权交易服务中心，乡镇建立农村土地使用产权交易服务所，为承包地使用权的流转和抵押提供中介服务。枣庄的土地资本化试验被媒体宣传为破解农民贷款难、新型农业经营主体权利保障难、解决农村资金瓶颈问题的创新举措，然而，却有学者提出这一模式充满了陷阱，对枣庄试验提出质疑和批判。[15]其基本理据在于：首先，支付了较高土地租金的公司或种田大户，若仍然从事传统农业，显然要亏本。因为在传统农业生产中，大规模经营并不一定比小农经营更有效益，大规模经营的单位土地产出率并不比小农经营有更高的产出。因此，规模化流转的农地用途通常以高效农业而非传统农业为主，农地资本化试验通常以农地的“非粮化”甚至“非农化”为前提；其次，农地资本化试验蕴藏了巨大的经营风险，高效农业其实是高风险的行业，而且银行抵押贷款存在金融风险，农地流转合同可能因无法支付租金面临违约风险，依靠政府补贴维持经营也存在政府财政资金投入效率低下的风险；最后，资本化农业破坏了以中坚农民为主体力量的传统农业经营秩序以及乡村治理秩序。

另外一个备受关注的地方性改革案例是重庆的“股田制”改革试验。2007年6月29日，重庆市工商局颁布了《重庆市工商行政管理局关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（渝工商发[2007]17号）。这份改革文件推出的“新政”设想多达50条，该文件的第16条关于“农民土地承包权出资入股”的提法是：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。”但是，该文件一经推出，便引起了众多争议。有学者认为“股田制”代表了农地制度改革的方向，应当立法确认，[16]亦有学者提出“股田制”并不是农地制度变迁的方向，应对这种改革路径持谨慎态度。[17]随后，农地承包经营权入股公司的改革试验被中央叫停，而改以农地入股合作社的方式。[18]2009年重庆市农委、重庆市工商行政管理局又颁布了《关于以农村土地承包经营权入股发展农民专业合作社注册登记有关问题的通知》。其中明确规定：“以农村土地承包经营权出资入股只限于组建农民专业合作社，对组建公司、非公司企业法人、合伙企业等其他经济组织的，一律不予登记。”重庆市改革试验揭示出农地流转中的一个突出问题，即现行法上的入股限于集体经济组织成员之间的股份合作，是农户的劳动力与农地生产要素的双重联合。而实践中由于农地规模经营的发展需要，入股成为一种比较流行的农地流转形式，而且分化出法律许可范围之外的多种股份合作形式，由此可见，立法应当适当扩大承包地经营权入股的范围，但对于入股的对象是公司抑或是农民专业合作社，理论和实务界有不同的认识，[19]亟待中央决策层明确。

综上所述，过去30多年来，我国农村土地制度改革的基本策略是，在所有制被锁定的制约下，通过使用权利层面的创新，探索土地集体所有制的实现形式。农村土地制度改革的基本线索就是在所有权和使用权分离上做文章。[20]随着我国社会经济的发展，进一步的制度变革在农户的土地承包经营权层面展开，而实践中出现的诸多改革难题需要中央定调并作出统一决策。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中关于农村土地制度改革的决策和部署，实质上是对30多年所有权与使用权分离改革逻辑的沿袭，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权”，并在两权分离的基础上，将承包农户土地承包权与流转土地经营权进一步分离，并对承包权与经营权分别赋权，即“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转”权能及“承包经营权抵押、担保权能”。十八届三中全会《决定》的相关论述标志着进一步的农地权利制度改革开始纳入中央的统一决策部署。