民营经济发展历程及其法律问题研究

（一）民营经济的界定

“民营”一词最早出现在王春圃于1931年出版的《经济救国论》一书，他把民间经营的企业成为“民营”，与“官营”相对。1942年，毛泽东在《抗日时期的经济问题和财政问题》一文中使用了“民营的经济”一词，指出：“只有实事求是地发展公营和民营的经济，才能保障财政的供给。”这里是把“民营”与“公营”相对使用的，因为当时还没有取得革命胜利，根据地没有国有经济，只有公营经济，但含义上相当于国有经济，当时的“民营”既包括私人经济，也包括各种合作社经济。

改革开放后，在党和政府正式文件中较早出现“民营”概念的是在1995年5月国务院《关于加速科学技术进步的决定》，该决定指出，民营科技企业是发展我国高新技术产业的一支有生力量，要继续鼓励和引导其健康发展。但该决定并没有对民营企业加以定义。当时的认识是，“民营”企业是相对于“官营”企业而言的。所谓“官营”企业，一般是指政府投资兴办的企业，以及政府投资并控股的企业，在我国就是国有企业，包括中央政府和各级地方政府投资兴办或控股的企业（包括地方政府投资或控股的“集体企业”）。除此之外的企业都是民营企业。

关于民营经济的范围，经济学界对民营经济的观点是：第一，从所有制角度界定民营经济。认为民营经济实质上就是私营经济，包括个体、私营以及私人合作和私人股份为主的公司等。第二，从资产经营方式角度界定民营经济。认为民营经济仅仅是一种与资产经营有关的经济形式，其范畴不涉及生产资料的归属问题即不涉及所有制问题。它的经营方式可以是国有民营，也可以是民有民营，更多地强调了其经营特征。第三，从所有制和资产经营方式角度共同界定民营经济。认为民营经济作为一种经济形式，总是既涉及经营方式，又涉及所有制形式，因为任何经营方式总是一定的财产主体所采取的。民营经济是非国有国营的所有制形式和经营方式的总称，这个概念既涉及所有制形式，又涉及经营方式。据此，有学者把民营经济界定为：除国有国营以外所有的所有制形式和经营方式的总和。简而言之，民营经济就是非国有经济。也有学者认为，“民营经济”是相对于国有经济而言，指由民间个人及社区兴办的各类企业总称，包括个体工商户、私营企业、乡村集体企业等（统称民营企业），不包括国有企业、国有控股企业、港澳台及外商投资企业。虽然民营企业有多种形式，但它们有一些共同特征：在计划经济时期，它们在计划体制之外开辟生存和发展的空间；在向市场经济转轨时期，它们又处在掌握资源的政府直接控制之外，自身的力量参与市场竞争。狭义的民营经济则不包含港澳台投资企业和外商投资企业。

简而言之，广义民营经济是除了国有和国有控股经济以外的所有制形态；狭义的民营经济包括个体经济、私营经济、集体经济、外商投资经济、港澳台投资经济。而通常所称的民营经济是以私人为主体的经济，与国营相对，是非公制经济的一部分，它也与外资经济相对。本研究主要从狭义上分析，民营经济主要包括个体经济和私营经济，与之相对的主体是民营企业，其主要是个体企业和私营企业。

1998年颁行的《关于统计上划分经济成分的规定》规定，私营企业是指由自然人投资设立或由自然人控股，以雇佣劳动为基础的营利性经济组织。包括按照《公司法》《合伙企业法》《私营企业暂行条例》规定登记注册的私营有限责任公司、私营股份有限公司、私营合伙企业和私营独资企业。由于“个体经营”不属于企业，1998年的《关于划分企业登记注册类型的规定》中，未将“个体经营”列入，但明确规定其仍属于国家统计局的统计范围。在统计上，个体经营与外商投资企业并列，细分为个体经营、个体户、个人合伙三类。

（二）民营经济发展的历程

民营经济的兴起，源于生活必需品供给严重短缺和城乡就业压力日趋严重这两个计划经济无法解决的基本经济问题。为了解决这两个问题，中央政府被迫压缩计划体制的影响范围，民营经济得以在计划体制的外部形成和发展。我国民营经济的发展，除了个体私营经济的内源性的发展，还有就是国有和国有控股经济、集体经济的民营化，也就是“国退民进”的外部扩张。民营经济发展的来源主要包括：原生性的个体、私营企业的发展，集体企业的改制，国有企业的改制，外国资本的投资（包括港澳台资本投资）。民营经济发展反映了我国市场经济的逐步形成和发展过程，可以分为改革开放前和改革开放后两个主要阶段。

1.改革开放前民营经济的发展

我国的民营经济是在半殖民地半封建经济的基础上孕育而来的，1949年前的民营经济发展缓慢。新中国成立之初，全国私营工商业户约计130多万户，独资及合伙组织占绝大多数，其中公司组织仅为极少数。据当时国民党核准的公司统计，全国共计11298家公司，已解散者计551家，私营企业仅占总数0.83%。新中国成立之后可能继续存在者为10747家，其中股份有限公司最多共8108家，占公司总数的75.33%：次为无限公司共1250家，占11.6%；股份两合公司最少仅有36家，占0.34%，两合公司加股份两合公司合计占公司总数比例不到2%。新中国成立后，为了恢复生产，国家对民营经济采取了较宽松的态度，承认其地位，维护其发展。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，首次对私营经济做出原则性规定。即“凡是有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应当鼓励其经营的积极性，并扶助其发展”；“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”这一政策确立了民营经济的法律地位，是民营经济产权的法律保障。1949年至1952年是国民经济恢复的关键时期，此时的民营经济对增加就业、恢复国民经济起到了积极的促进作用，因此政府对民营经济的发展起到了积极的促进作用。同时，新中国成立初期的政治背景也使得调整工商业，特别是调整公私关系，具有更深层次的政策意义。这一阶段民营经济的主要形式是个体工商业和私营企业。

社会主义改造完成后，私营经济基本上被消灭。从20世纪50年代后期起，个体、私营等非公有制经济被看成异己力量，民营经济被视为是资本主义的产物，受到排斥、限制或打击，到改革开放前夕，以国有企业为主的公有制经济几乎占据所有经济领域。因1958—1960年出现了严重的经济困难，中央政府在1961年实行“调整、巩固、充实、提高”方针，对国民经济进行调整。在这次调整中，政府在强化宏观计划管理的同时，不得不允许城乡居民搞一点自由贸易，以调剂余缺，缓解物资的匮乏和人民生活的困难。由于运用了价值规律和市场机制的作用，国民经济逐渐回到了平衡发展的轨道上。

1976年以来.由于政策相对放开，在社会的底层，私营经济又重新出现。地方政府对私营经济在原则上采取了“看一看”的态度，主要以政策性规范为主，各地的具体政策措施很不统一。这一时期，私营经济主体地位很不明确，主要挂靠在集体单位、街道、乡村居委会等名义下面，在集体经济的“红帽子”底下存在。此阶段，我国民营经济的发展受到了政策和地方政府态度的影响，基本上没有什么法律上的依据，民营经济的发展基本上是依赖于政治环境的，但民营经济的前景还不明朗。根据国家市场监督管理总局的统计，1978年年底全国城乡个体工商户仅有14万人。

2.改革开放以来民营经济的发展

改革开放以来，个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和促进社会生产力发展的重要力量。当前的民营经济与1978年以前的私营经济具有明显的区别。

（1）起步并迅速发展阶段

民营经济萌芽于社队企业，1978年以后，社队企业进入新的发展时期，并演变成后来的乡镇企业。十一届三中全会通过的《关于加快农业发展的若干问题的决定》提出：“社队企业要有一个大的发展，国家对社队企业分别不同情况，实行低税或免税政策”。1979年7月，国务院颁布的《关于发展社队企业若干问题的规定》（试行草案）赋予社队企业合法的身份，并对社队企业的所有制、经营管理、税收、分配等十八个方面做了明确规定。特别是在农业耕作上实行家庭联产承包责任制，提高了农业生产效率，释放出大批农业劳动力，为社队企业的发展提供了资金积累和劳动力来源。但在改革初期，人们对从事工商业持观望态度，民营经济发展缓慢，对个人从事生产经营活动持否定态度。

1981年10月17日中共中央、国务院发布的《关于广开就业门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》规定：“对个体工商户，应当允许经营者请两个以内的帮手，有特殊技艺的可以带5个以内的学徒”。这个规定实际上允许个体户雇工，雇工可以在7人以内。这就是后来规定“雇工在8人以上叫私营企业”的由来。到1981年年底，全国城镇个体工商户发展到185万户，从业人员227万人，比1980年的从业人员翻了一番多。1982年同1980年相比，城镇个体工商户的户数、从业人数和注册资金数，分别增长了1.39倍、1.46倍和5.55倍。农村个体工商户的户数、从业人数和注册资金数也有大幅增长，1982年分别比上一年增加4.57倍、0.51倍和0.94倍。

1983年个体经济注册户数达到了5901032户，增长率达到了125.7%.增长速度十分明显。此后的1984年至1985年，增长率放缓，但是仍然保持了较高的增长速度，到1985年年底，注册户数为11712680户。该阶段，中央文件只提到没有雇工的个体经济是公有制经济的“必要补充”，因对私营经济雇工人数的限制，各私营企业的发展规模不大。

（2）发展的低谷阶段

1986年至1991年，民营经济得到了迅速发展，然而该阶段出现了经济过热的倾向，国民经济运行失衡，通货膨胀明显。1987年1月，中共中央政治局通过的《把农村改革引向深入》在“对个体经济和私人企业的方针”部分提出，个体经营者为了补充自己劳力的不足，按照规定，可以雇请一两个帮手，有技术的可以带三五个学徒。对于某些为了扩大经营规模，雇工人数超过这个限度的私人企业，也应当采取允许存在、加强管理、兴利抑弊、逐步引导的方针。认为“在社会主义社会的初级阶段，在商品经济的发展中，在一个较长时期内，个体经济和少量私人企业的存在是不可避免的。个体经济的存在，必将不断提出扩大经营规模的要求”。

为了维护国民经济的稳定运行，中共中央于1988年9月召开十三届三中全会，决定从1989年起，用两年或更长一些时间，治理环境，整顿经济秩序。在这种环境下，私营经济发展受到抑制，每年私营企业的数目增长均未超过10%，增长较为缓慢，甚至处于停滞不前的状态。1991年年底私营企业户数为107843户，投资者人数为241394人。

1992—2005年，民营经济逐步成为国民经济新的增长点。私营企业从近14万户增加到430.1万户，增长了30倍；注册资金由221亿元增加到61331亿元，增长277倍；从业人员从232万人增至10725万人，增长超过46倍；纳税额从4.5亿元增加到9456亿元，增长了208倍，年均增长70%。从1992—2005年，全国个体工商户户数由1543万户发展到2378万户，资金数额由601亿元增加到3782亿元，从、业人员由2468万人增加到4743万人（见表3-1）。

表3-1　1992—2005年民营经济发展状况(www.xing528.com)

续表

（3）持续平稳发展阶段

自2005年以来，逐渐形成了各种所有制平等竞争、相互促进的新格局，民营经济发展进入新阶段。尤其是2005年2月“非公经济36条”实施以来，民营经济保持了快速且较平稳的发展，私营企业的户数，每年以平稳的速度增加，不再出现急剧增加，又急剧减少的现象，这与政策环境等因素较为稳定有很大关系。民营企业的数量平稳增长，而注册资金呈现了较快的增长，民营企业的规模在不断扩大，民营企业发展不再局限于小规模的经营（见表3-2、表3-3）。

表3-2　2003—2008年私营企业增长情况

表3-3　2005—2013年私营企业、个体工商户增长情况

说明：私营企业户数含分支机构。数据来源：国家市场监督管理总局网站。

根据国家统计局数据显示，截止到2019年我国私营企业户数为3516万户。从各省市来看，我国私营企业户数排前三的省市为广东省、江苏省、山东省，分别为494.2万户、312万户、290.4万户。

表3-4　2010-2019年我国私营企业户数数据表

数据来源：观研报告网

3.私营企业发展基本情况

从数量上看，1994年全国共登记私营企业43.2万户，到2008年年底，私营企业已达到657.4万户，十多年间增长超过14倍；从规模上看，私营企业实有注册资本由1994年年底的1449亿元增加到2008年年底的117400亿元，增长近80倍。尽管受国际金融危机的较大冲击，但是私营企业仍然保持快速发展的势头，截至2008年，全国实有私营企业657.42万户（含分支机构，下同），比上年年底增加54.37万户，增长9.02%；实有注册资本（金）117，400亿元，比上年底增长25.02%。其中，私营有限责任公司实有535.29万户，增长10.38%，注册资本106900亿元，增长22.38%：独资企业108.31万户，增长3.77%，注册资金5748 75亿元，增长24.13%：合伙企业12.69万户，下降5.96%，认缴出资金额157212亿元，增长95.29%。私营企业户平均注册资本达178.5万元，是1994年私营企业户平均注册资本33.51万元的5倍多。

从区域分布看，私营企业在东部十二省市实有437.88万户，比上年年底增长11.52%，占私营企业总户数的66.60%；西部十省市90.51万户，增长9.36%，占私营企业总户数的13.77%；中部九省实有129.03万户，增长1.09%.占私营企业总户数的19.63%。从产业分布看，私营企业在第一产业实有13.51万户，占私营企业总户数的2.05%，注册资本（金）2300亿元，占私营企业注册资本（金）总额的1.98%；第二产业202.63万户，占30.82%，注册资本（金）43100亿元，占私营企业注册资本（金）总额的36.67%；第三产业441.28万户，占67.13%，注册资本（金）72000亿元，占私营企业注册资本（金）总额的61.35%。截至2013年12月，全国实有企业数量达到1527.84万户（含分支机构，下同），其中私营企业1253.86万户，注册资本（金）393100亿元。

2013年新登记私营企业232.73万户，增长29.98%。截至2013年12月，私营企业数量达1253.86万户，资本总额393100亿元；无论数量还是注册资本，私营企业均呈现快速增长，分别达到15.5%和26.4%，其数量占比由2012年年底的79.4%增长到2013年年底的82.1%。

2019年民营企业数量占比超95%，民营企业是中国经济微观基础的最大主体。1978年，全国个体工商户只有15万户，没有私营企业；2017年，个体工商户增长至6579.37万户，私营企业增长至2726.28万户。2017年，全国企业法人单位数为1809.77万个，民营控股企业占比97.0%。

4.个体工商户发展

纵观40多年来的历史来看，1995—2000年是个体工商户比例增加最快的时段，仅仅5年时间，便从19.4%增加到74.8%。2008年年底，全国实有个体工商户2917.33万户。比上年年底增加175.80万户，增长6.41%；实有资金数额9005.97亿元，比上年年底增加1655.18亿元，增长22.52%。户均资金数额3.09万元，比上年底增加0.41万元，增长15.13%；从业人员5776.41万人，增加280.24万人，增长5.1%。

2019年11月底，全国个体工商户达8162万户，私营企业达3468万户，全国个体私营从业人员达4.04亿人，呈现良好的发展态势。2020年我国个体工商户的注册量占全部市场主体的66.0%，并曾在2008年达到78.8%的历史最高比例，也就是说，彼时10个市场主体的注册中就有7-8个是个体户。

从经济改革进程看，在经济结构中，民营经济已经成为最活跃、最积极和具有竞争力的经济成分，私营企业和个体工商户是我国市场主体增长的重要推动力量，市场主体增速明显。民营经济发展的实践表明，积极发展个体、私营等非公有制经济，有利于繁荣城乡经济、增加财政收入，有利于扩大社会就业、改善人民生活，有利于优化经济结构和促进经济发展，成为推动民间投资和拓宽就业渠道的重要力量，对全面建成小康社会和加快社会主义现代化进程具有重大的战略意义。然而，民营经济发展的初期，在法律层面缺乏有利于民营经济发展的法律规则，规范和约束民营经济发展的规则主要是人情、关系、面子等非正规的规则，国家正规法律规则往往采取限制、管理等制约民营经济发展的制度。