英国政府间财权和支出责任划分：改革路径

英国是单一制的君主立宪制国家，政府实行内阁制，由君主任命在议会中占多数席位的政党领袖出任首相并组阁，向议会负责。整个英国分为英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分。英格兰划分为43个郡。苏格兰下设32个区，包括3个特别管辖区。威尔士下设22个区。北爱尔兰下设26个区。苏格兰、威尔士议会及其行政机构全面负责地方事务，中央政府仍控制外交、国防、总体经济和货币政策、就业政策及社会保障等。^[6]

1.英国央地关系概况

英国的政权层级分为中央政府、区域政府与地方政府三个层级。^[7]在总人口占英国80%的英格兰地区并没有一个所谓的英格兰区域政府，中央政府直接面对英格兰各地方政府，但威尔士、苏格兰和北爱尔兰却各有其区域政府，在区域政府之下一般只有一级地方政府（自治市镇或自治市或自治郡）。在英格兰大部分地方，一般是两级地方政府，即郡（County）和区（District），　但两者之间不存在行政隶属关系，各自只对本辖区的选民负责。中央政府、区域政府与地方政府之间的关系主要是一种法律关系，而不是我们通常所理解的行政隶属关系和行政领导关系。

英国地方政治制度有悠久的郡制和地方自治传统。撒切尔政府努力建立以中央集权为特征的地方自治体制；布莱尔政府的地方自治改革则更多致力于在各种地方自治主体间建立新型的合作伙伴关系，形成中央政府与区域性政府、中央政府与地方政府、区域性政府与基层政府等合作关系，但在诸种关系中，中央政府依然处于主导地位。总的来看，经过多年的政府改革，英国中央政府权力得到了很大集中。中央政府通过专门的职能部门对地方政府实施各方面的监督、控制和指导。又由于英国是议会制政体，政府要向议会负责，所以，当前英国地方各级政府实际上是由议会和中央政府共同管辖的（苏祖安，2013）。但在实际运行中，中央对地方权力活动依然保持尊重态度。在中央与地方立法权的配置上，英国议会和中央政府有权制定指导、改进地方政府工作的法规、指令和条例，地方政府有执行的义务，地方政府的职权变动必须呈请议会或中央政府批准。地方议会的决议，如果事关重大，必须由中央政府或有关部门审核批准后才能施行；地方议会的立法草案，一般也是在经过中央政府或国会的同意或默许以后，才能正式通过颁行，即使这些决议或法案所涉及的事务纯属本地区的事务，也不能有所例外（白贵一，2005）。在中央与地方行政权的配置上，中央政府有权发布指令或拟定条例，要求地方政府执行。

2.英国中央与地方事权和支出责任划分的主要做法

英国四个地区的地方政府结构并无统一标准，而是根据各自实际情况来设置，差异较大。总体而言，英国中央财政掌握了绝大部分财政收入，地方政府财力上极大受制于中央政府，其财政支出主要来源于中央政府转移支付。

中央政府的主要事权和支出责任。对英国中央政府来说，其主要职能是全局性的资源配置、稳定经济、提供公共服务等，因此其事权主要包括全国性的公共事务，包括国防、外交、对外援助、高等教育、环境保护、全国性的交通、海洋开发、卫生医疗、社会保障等（见表1-7），由于中央政府拥有充分的财权，因此其财政支出涵盖了上述所有范围。中央政府通过转移支付手段对地方政府职权履行予以支持，并实现对地方政府收支的统一管理，保证中央政府主导地位，达到各地政府在基本公共服务供给能力上的均衡。

表1-7　英国中央政府主要事权

资料来源：根据http：//www.gov.uk/government/how-government-works等资料整理。

地方政府的主要事权和支出责任。英国地方政府主要职能是公共事业、基础设施建设、公共安全、社区发展和社会福利等。相应的财政支出主要包括保护性事务支出、公共场所和环境支出、居民服务性支出、社会娱乐性支出以及商业性事务支出。表1-8显示了地方政府的具体事权划分情况。

表1-8　英国地方政府事权划分情况

资料来源：根据《Local Government Financial Statistics England No.21 2011》“Chapter 1 local government”内容整理。

具体来说，英国地方政府具体职权主要分为四类：第一，满足生存需求的服务。面向全社会所有人，通过各种手段在社区范围内进行分配与提供，主要包括个人教育、社会服务和住房的规制和供给，郡议会将教育服务的预算委派给学校，再对私人和社区提供的制度性社会服务进行规制。区议会逐渐从住房的直接提供者转变为住房的规制和供给角色，将住房售卖给房客或者转给其他业主尤其是房产协会。第二，满足安全需要的服务。主要指维护公共安全和公共秩序方面的非排他性服务，包括警察的服务、提供预防和抢救火灾的消防服务、预防战争和突发公共事件的预警和民防服务，还包括市场监督、消费者权益保护、食品和药品的生产管理和检验检疫、特定行业的营业执照颁发等涉及公共安全的服务（赵延聪，2015）。第三，满足民生福利的服务。此类服务的范围最大，包括城乡规划、公共事业管理和社会福利设施和服务。城乡规划需要对某一区域内的住房、公用、商用等土地进行布局规划，协调土地资源和当地的实际需求进行整合利用。公共事业管理是对与人民生产生活相关方面提供公共服务，比如环境卫生、废物处理、道路运输等方面。在这方面，地方政府的角色由服务直接提供者逐渐转变为多方治理主体协调者，由民营企业、地方社团等自治组织更多地介入。社会福利服务是为地方弱势群体提供养老保险、失业救助、职业培训、残疾人保护、流浪儿童救助等社会保障和社会保险的服务，此类服务主要针对各地的不同情况而制定不同标准，满足地方社区的不同需求。第四，满足个人意愿的服务。主要指为满足个人不同意愿而提供的一些额外的休闲设施，比如博物馆、地方公园、图书馆、娱乐场馆、体育馆、艺术馆和殡葬墓地等服务，也允许私人部门参与竞争（张国庆，2012）。(www.xing528.com)

在中央地方支出责任的配置方面，英国作为财权高度集中的单一制国家，中央政府负担了70%以上的财政支出责任，且近年来还有缓慢上升的趋势（见表1-9）。

表1-9　英国各级政府财政支出占全国财政总支出比重

数据来源：根据英国政府网https：//www.gov.uk/government/statistics数据计算整理。
注：中央财政支出不包括政府间转移支付，地方财政支出包括政府间转移支付。

在按功能分类的主要领域政府支出项目中，中央政府承担比例从高到低的项目依次是国防、资本（投资）支出、国家养老金、税收抵免（个人）、债务利息支出、卫生医疗服务、其他公共服务、其他福利支出、教育。其中国防、资本（投资）支出、国家养老金、税收抵免（个人）、债务利息支出基本上全部由中央政府承担，卫生医疗服务支出也几乎全部由中央政府承担，其支出比例达到96.7%，其他公共服务上中央则承担了70%的支出比例。地方政府在教育上承担的支出比例最高，接近80%，其次是其他福利支出，达到57%（见表1-10）。

表1-10　英国政府主要领域财政支出表（2015—2016财年）　单位：亿英镑

数据来源：根据英国政府网https：//www.gov.uk/government/statistics数据计算整理。

与支出相关的具体管理事务则由各级政府共同分担，并且主要依赖于地方政府。在有两级地方政府的组织架构中，郡级政府和区级政府在不同支出项目中承担的管理责任有一定差异，其中，郡级政府主要负责教育、社会服务、交通和消防服务等事务，区级政府主要支出在于住房、地方规划、建筑规制和环境保护等事务。两级政府共同负责娱乐和文化事务。各地方政府之间也常有协作，以更有效率地共同提供公共服务。

转移支付是英国地方政府正常运转的重要保障。英国中央政府对地方政府的转移支付分为公式化拨款、特定公示拨款及专项拨款三种，形成了比较完善的体系。

近年来，随着“新绩效预算”（Output and Outcome Oriented Budget）的兴起，中央允许地方政府和社会组织扩大对财政资金的自由支配权，但对财政资金的产出结果，即公共服务绩效进行非常严格的考核，有效提高了服务质量。

3.主要经验

一是地方自治是实现地方治理的重要方式。英国通过实行广泛的地方自治，建立政府机构、私人机构、志愿机构及地方居民之间的多元合作机制，扩大了民众参与社会管理的范围，有利于提高政府的工作效率，获得更多的民众支持。

二是中央政府通过法律、财政与绩效评估加强地方政府管理。在实施地方自治的同时，中央政府也在积极探索建立对地方政府的激励约束机制。中央政府加强地方政府管理的方式主要有三种：法律、财政与绩效评估，保证了中央的重大政策在地方的执行和落实。

三是积极推进中央与地方关系法治化、规范化。英国虽然以不成文法为主，但其法治化程度很高，其分权化改革均有国会通过的法案为依据。中央政府、区域政府与地方政府之间的关系主要是一种法律关系。中央政府在对地方政府进行干预和控制时必须以法律为基础，享有自治权力的地方政府可依据法律规定制定地方政策，维护自身利益，影响中央决策。