中央地方财政事权划分改革现状：方向与路径

我国现行财税体制建立在1994年开始形成的分税制之上。分税制改革在取得巨大成就的同时，在发展过程中客观上形成了“财权上收、事权下放”的局面。当前，交通领域中央财政支出仅占总财政支出的不到10%，地方则超过了90%，相当一部分地方事权的履行需要通过中央转移支付和税收返还来实现（李晓峰，2015）。

道路交通方面，公路建设与养护财政事权属于地方人民政府的事权和应当履行的工作职责，科学筹措与使用公路建设与养护资金，承担公路建设与养护支出责任，是地方人民政府承担的一项重要任务。车购税和成品油税费改革交通专项资金已基本实行中央财政专项转移支付，纳入地方政府各级财政预算，由于不同的省份采取了不同的公路管理体制，该专项资金纳入了不同层级的地方政府部门预算管理。铁路交通方面，由国家铁路集团有限公司负责铁路运输统一调度指挥和运输经营管理，地方政府和社会资本可以投资建设和运营一批地方开发性铁路和支线铁路。水路运输方面，各级交通运输主管部门按照航道法和预算管理的要求，将航道管理养护经费纳入各级政府预算管理。民航运输领域，按照预算管理的有关规定和综合预算的编报原则，　2019年纳入民航局部门预算编报范围的二级预算单位共32个，其中行政单位包括中国民用航空局本级、离退休干部局、7个地区管理局、首都机场集团公司（首都机场公安局）、常驻国际民航组织理事会代表处、中国民航空中警察总队，财政支出主要包括一般公共服务支出，外交事务支出，民航用于交通战备等方面的支出，政府维护社会公共安全方面的支出，民航运输的支出包括机场建设、空管系统建设、航线和机场补贴、通用航空发展等多项财政支出。国防战备交通方面，按照现行管理体制，国防交通的上层管理在军队，基层管理在地方；按照国防交通运行机制和军民融合战略要求，军队提需求、国家国防动员委员会搞协调、政府抓落实。

上述财政分权体制一方面实现了中央对地方的宏观调控，另一方面也在一定程度上导致了“跑部钱进”“土地财政”和地方债务高企等问题。

2018年中央和地方交通领域财政支出结构情况如表4-1所示。根据表4-1中数据可知，2018年交通领域中央财政实际投入资金最多的是铁路运输，高达全部支出的60.77%，第二是用于公路等基础设施建设、农村公路建设支出、老旧汽车报废更新补贴等的车辆购置税支出（14.83%），第三是公路水路运输（13.41%）。这表明铁路运输中央财政支出责任重大。

表4-1　2018年中央和地方交通领域财政支出结构(www.xing528.com)

续表

资料来源：2018年中央本级支出决算表.财政部，http：//yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303197.htm.
2018年全国一般公共预算支出决算表.财政部，http：//yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303195.htm.
注：央地占比是指同一科目下，地方或中央支出占比，反映了同一支出事项下，央地支出责任的划分。总额占比是指同一支出主体（例如中央）在年度支出总额内，某一科目对年度支出总额的占比。反映了某一个支出主体的支出结构。

地方财政的首要支出项是公路水路运输（46.94%），次要项依然是车购税（28.07%），和中央基本保持一致，而其他支出（11.69%）则远超铁路运输支出（5.43%）排在了第三位。这表明地方财政在交通领域的支出责任主要集中于公路水路领域，车辆购置税（简称车购税）根据《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2014〕654号）接受中央转移支付，通过加强中央对地方交通运输财政资金的专项补助与使用管理，提高资金使用效益，促进央地关系理顺与交通运输事业健康发展，通过中央转移支付给地方的车购税支出也占据了地方支出的近30%。同期成品油价格改革对交通运输的补贴地方支出占比高达99.66%，表明在对农村道路客运和出租车的补贴方面，除由中央本级安排的替代航道养护费等支出外，其余全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。这也表明税费改革后，中央政府在交通运输领域财政专项转移支付资金给付方面负有几乎完全的支出责任。