图2-4 现代海军的职能
虽然和平是当今时代的主题，但这并不意味着冲突和危机不复存在，防范战争与冲突仍是海军的首要任务。当今国际社会越来越不愿意通过武力来解决国际争端，而更青睐于以外交、政治、司法等方式解决，因此，海军原本夺取制海权的核心任务随着时代的发展而转变，海军除了具有军事职能（保卫国家）外，还可在合法授权的情况下履行外交和警察职能（见图2-4）。而非战争军事行动概念的提出，正是对和平时期海军所承担的一系列旨在履行警察职能和外交职能的军事任务的概括。
（一）现代海军的职能
在核时代，运用力量的代价和风险促使海军思考能做什么，应该做什么，以及在没有全面大战的情况下应该发挥什么作用。根据《联合国海洋法公约》的规定，可以认为海军在平时的主要任务体现为：履行警察职能，为政府提供服务和其他用途；在国家管辖水域执行和行使本国法律和主权；担负在公海上开展军事演习和武器试验的任务；开展海军外交。[26]随着海上非传统安全威胁的发展，各国海军越来越多地使用非战争及合作手段，在维护海上通道安全、打击海盗和恐怖主义等跨国犯罪、人道主义救灾减灾方面开展合作将成为一个不可逆转的趋势。
1.海军的重要任务是保持海上军事存在
出动舰艇在所关注的地区附近快速巡航，对可能出现的任何状况就近处理，有助于搜集情报、实施威慑和结盟，为利用海洋和海军的独特优势提供高效途径。海军存在独立性强，无需东道国支持，不受政治局势的限制，在国际水域行动的海军所引起的敏感度相对较低；到达范围广，战略打击范围大大延伸；适应性强，海军舰艇类型多、用途广，可通过发挥不同用途向敌人或盟友传递截然不同的信息；可控性好，可降低行动实施过程中的风险及破坏性；战略机动性强，是实现全球到达的最佳方式。在某个地区保持海军存在，有助于提高国家战备水平，提高维护战略利益的能力，创造有利于发挥本国优势的战略环境，并为后续行动提供便利。[27]
2.海军不仅服务于外交，还左右着外交政策
海军被许多国家政府作为促进国际关系、实现国家目标的重要角色。[28]无论和平时期、形势紧张时期或是危机时期，海军都能为国家做出贡献，无论海军规模大小，无论该国政府的说服力如何，也无论是出于竞争还是合作的需要，各国海军都有能力且正在参与国家外交活动。[29]海军的外交作用无可替代。海军外交是美国运用其海上力量推动外交政策、实现预期目标的重要方式，从开展例行的军舰访问到长期的维护区域安全利益示威等各种行动，海军行动无不彰显着美国的外交举措。[30]
3.保护海洋环境成为海军的重要职责之一
20世纪以来，海洋环境的重要性与其所受到的威胁同步上升，这对海军带来了重大影响。人类正在面临污染、过度开发和因广泛忽略导致的“海洋危机”，需要数百年乃至上千年才能形成的海洋资源可能在无意间被毁于一旦。大约有2／3的世界人口生活在距离海岸线100公里的范围内，这对脆弱的海洋环境造成了巨大的压力，随着人口的不断增长，其造成的海洋环境破坏性将变得更为严重。1998年保护海洋顾问委员会在斯德哥尔摩召开会议，呼吁“各国运用军事力量与民间组织一起保护海洋环境安全、开展海洋科学研究”。[31]
4.在情报搜集方面，海军往往扮演重要角色
依托海洋进行的情报搜集工作一般由海军武馆、联络官、卫星、海军情报人员、政策参谋共同完成，这些工作是海军威慑和结盟的组成部分。情报搜集工作旨在搜集目标国的沿岸地理特征，监控其政治形势并对该地区的军事力量进行评估。在世界范围内建立联网的海军信息综合中心，例如新加坡樟宜基地，对于维护海上良好秩序具有不可估量的作用。成功的情报搜集意味着“客场作战”的海军也可能具有“主场”优势。
美国海军上将杰伊·约翰逊（Jay Johnson）认为，必须更加重视和平时期的各种行动，为有效维护和平、威慑侵略、保持稳定，我们必须保持在所有各种行动中果断行事的能力，而不是仅仅局限于高技术行动。这意味着海军舰队必须具有适合不同任务的各类力量，例如，与小国海军开展联合演习，则小规模的部队比规模庞大、能力过强的部队更适合；应对可能升级的冲突，大规模的部队正有用武之地；执行人道主义救援行动，则需要有较大空间的船舰，用于储存物资、医疗设施等救援设备。[32]对多数国家来讲，以上所述的海上军事行动需求都是一种负担，因此，各国越来越倾向于开展海上合作，组建多国部队，共担风险、共享资源，虽然这对各国海军的协同行动能力提出了较高要求。(www.xing528.com)
（二）海上非战争军事行动概念界定
要界定海上非战争军事行动的概念，除了需了解非战争军事行动的基本内涵之外，还需要熟悉和区分海上军事行动、平时海上军事行动及战时海上军事行动三个概念，唯有此才能厘清海上非战争军事行动区别于以上概念的特质。
2006年，军事科学出版社出版的《海军军语》对上述概念作了界定：军事行动，是指“武装力量为实现某种政治、经济或军事意图而采取的举动”。[33]
海上军事行动，是指“国家武装力量依照其法律职能和授权，为完成国家赋予的政治、经济、外交或军事任务在特定海空域采取的军事行动”。[34]根据不同的目的，可对海上军事行动进行不同的分类，例如按照海上军事行动的法律性质和实施背景不同，通常被分为平时海上军事行动和战时海上军事行动；[35]美国海军按照海上军事行动开展的社会背景不同将其为海上战争军事行动和海上非战争军事行动。
战时海上军事行动是指国家武装力量在国家依法进入战争或武装冲突状态期间，为抵御外来侵略、保卫国家主权独立和领土完整等目的，在海上采取的对敌交战行动和其他辅助性军事行动。国家武装力量遂行战时海上军事行动，除了应遵守国家和军队颁布的有关战时法律法规、政策命令及条令条例之外，还要遵守国家承认的战争和武装冲突法，及国家根据战争和武装冲突法制定的应用于战争或武装冲突的作战法规。
通过文献研究可以发现，随着社会进步和武装力量的发展，对平时海上军事行动的概念界定也发生着细微的变化：一是对平时海上军事行动的时代背景界定有所变化，由非战争状态扩展到非战争或武装冲突状态；二是海上军事行动的实施目的及行动样式趋于多样化。例如，沈中昌认为，平时海上军事行动是指“国家武装力量在战争时期，为保卫国家主权、维护国家海洋权益、维护国际和平与安全等目的，在海上采取和进行的军事训练、武器装备试验、巡逻警戒、海上执法、编队出访等军事行动”；[36]相比而言，任筱锋界定的平时海上军事行动概念更加具体化：将武装冲突期间采取的相应军事行动纳入其中；在行动目的方面，将保卫人民海上生命财产安全和和平劳动、打击海上违法犯罪列入其中；在行动样式上加入了海空演习、国际（多国）海上联合军事演习等。[37]
通常为适用国内外法律的目的可将平时海上军事行动分为以下六类：①保卫国家领土主权行动；②维护国家海洋权益及海上执法行动；③海上军事训练和武器试验行动；④海上军事科研行动；⑤海上搜救行动；⑥海军对外交往行动和其他平时海上军事行动。[38]
宋云霞教授将海军遂行的非战争军事行动称为“海军非战争军事行动”，并界定为“海军部队或以海军部队为主、其他力量参与为辅的国家武装力量，在非战争状态下，为维护国家安全和社会稳定，维护国际和平与区域海上安全，确保国家海洋战略和海洋权益，消除危机、遏制战争，而在海上采取的行动”。[39]
考虑到海军兵种的多样性及现代军事行动中对多兵种协同作战的重视和运用，本书侧重使用“海上非战争军事行动”这一概念，即所研究的对象是以中国海军为主力在海上开展的非战争军事行动。基于对非战争军事行动、海上军事行动等概念的分析，本书将“海上非战争军事行动”界定为：海军兵力为维护国家主权、安全和发展利益而在海上采取和进行的不直接构成战争的军事行动，主要包括海上维权、平时海上护航、海上联合军事演习、军舰访问、撤离海外公民、海上救援、海上科学研究等行动。
海上非战争军事行动具有以下几个特点：一是行动形式的国际性。海军兵力遂行的非战争军事行动以实现国家政治目标为首要任务，以国家的名义参与各种形式的活动，体现国家的形象和意志，例如军舰友好访问、应对海上危机、海上救援、海上临检拿捕等。二是行动目的的综合性。海上非战争军事行动既要显示战略存在，又要显示战略意图；既用于对海上危机的处理，又要用于非作战领域；既要维护国家海洋经济利益，又要充分体现国家军事、外交、政治的基本方针。[40]三是任务类型的多样性。军事外交、灾难救援、海上护航、海上演习、海外撤侨等一系列的多样化军事任务都对海军的海上行动能力提出了新的要求。
根据海上非战争军事行动任务类型的不同，其开展过程中使用海上武装力量的强度不同，随着使用军事火力烈度的增强，海上非战争军事行动可能逐渐转化为海上冲突乃至战争行动（见图2-5）。其中，军舰访问、海上救援、海上科学研究三种军事行动基本不涉及海上武力的使用，海上军事演习虽然涉及使用海上武力，但均是以和平为目的的演习行动，武力使用的强度受到严格控制，不会演变为海上武装冲突行动。而海外撤侨、海上护航、维和行动以及海上反恐四种军事任务中一旦行动目标遭到意外冲击，很可能根据现实需要动用武力予以反击，而此时的武力使用强度很难预料，非常有可能随着态势的发展转化为局部冲突。本书接下来的研究重点就是以上几种海上非战争军事行动中涉及的合法性问题。而局部冲突和战争不是本书的讨论范围。
图2-5 中国海军的职能与法律规制
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