作为一个岛国，英国对海洋有一种内在的依赖，海洋的发展更迭已经融入其国家历史之中，海洋更是其实现国家战略目标的有效载体。英国海上力量365天都在世界各地开展各种行动，在投射国家影响力的同时也保卫国家安全。这种模式自从1660年英国海军正式建立之前就开始实施。在英国政府看来，尽管全球化程度在不断加深，世界环境日益复杂，但是英国是一个海洋国家的事实不会改变，其国家安全与经济繁荣与海洋休戚相关，因此，对海洋环境的影响和塑造对实现英国国家目标至关重要。[26]
海上力量被各国用来遂行多样化任务，目标是通过威慑行动帮助阻止冲突的发生，在威慑失败的情况下升级行动强度，通过成功的战斗行动来保卫国家利益。就海军的职能方面，一般认为其能够履行军事、外交、警察三种职能。[27]英国海军将这三种职能发展为：随时准备战斗、保卫海洋安全、开展国防行动。其中，保卫海洋安全职能的履行包括一系列在国际法、国内法、东道国法及盟国法律规制下开展的行动，这类行动主要包括保护海上航道安全、人道及灾难救援、非战斗撤离、打击海盗、打击恐怖主义、打击非法移民、贩毒等。[28]这三种职能的合法履行在一定程度上能够帮助阻止冲突的发生，但这些职能履行的最终目标不仅是预防冲突，而且还为了营造安全的海洋环境、帮助国家实现战略目标，进而为国际社会的稳定做出贡献。
（一）军事法律咨询服务
遵守法律对确保任何行动的合法性而言都至关重要。所有的军事行动都有与之配套的法律制度确保行动以合法的方式开展。法律框架对军事行动而言不仅是权利的赋予，而且也是义务的履行。不管对英国军事战略制定而言，还是对战略在战役战术中的解读和运用而言，法律建议至关重要。法律顾问是军事指挥官的主要参谋人员，在行动的计划和执行阶段发挥重要职能作用。[29]
司法部长（Attorney General）作为英国内阁的成员，兼任政府首席法律顾问，在战略层面就英国军事力量运用的法律问题向首相建言献策。同时，司法部长还承担着为国防部正在开展的军事行动提供可行性建议的职责。中央法律服务办公室主任（The Director Central Legal Services）主要负责向国防部提供有关军事行动法和武装冲突法的建议，并对常设联合指挥司令总部（Permanent Joint Headquarters）及其下属单位法律顾问递交的有关军事行动的法律建议进行监督审查。各军种部队内均设有法律服务处，[30]由军事律师提供专职的法律服务，该部门在承担部队军事法律服务咨询工作的同时负责培训军事法律顾问，服务保障行动的顺利开展。[31]
图5-2 英国军事法律顾问服务体系
资料来源：Legal Support to Joint Operation（JDP 3-46），2010：1- 2.
军事指挥官能否充分理解每一行动的授权命令，对任务的界定和完成具有较大的影响。获得合法授权后，指挥官才能合理确定军事行动允许的行为界限，否则其无法下达具有合法性的行动指令。英国在法律上有义务对违反战争法的人进行调查和起诉。英国武装部队中的个人应对其在军事行动中的行为负责，[32]依照指挥责任制度，军事指挥官对其在军事行动中的不法指挥行为承担责任。[33]军事指挥官在军事行动中肩负着执行法律规定的核心职责，其个人行为一定要与军事行动所适用的法律保持一致，并履行指挥及规范部队纪律的职责；指挥官的不良作为或不作为都可能导致个人接受行政调查及司法审判的后果。[34]
在英国，服务于军事行动的法律顾问是指挥组的重要成员，其职责贯穿于各职能部门，部队为其接触军事指挥官提供了足够的便利。军事法律顾问的重要职责是向指挥官提供及时、准确、简洁、可靠的建议，而不是冗长、复杂、难以理解或模棱两可的建议。在指挥官寻求合法的行动选择时，法律顾问可以就问题的正反两面给出建议：法律顾问要就潜在的、不合法的军事行动选择提供可靠的意见，以行动建议的方式向指挥官汇报任何可供选择的合法方式。[35]在对指挥官的军事行动有充分了解的情况下，一个致力于积极推动行动合法开展而非消极压制战术实施的军事法律顾问会被看作一个积极的贡献者而非消极的影响者。[36]指挥官一定要认识到有些问题需要法律顾问作出详细周到的解释，可以尝试尽可能详细地向法律顾问表明目前个人有关行动的目标设定、计划安排，让其了解自己的内心真实想法，建立一种工作之外的融洽关系，更有利于法律顾问具备和指挥官等量的信息；指挥官应当确保法律顾问在发挥其举足轻重的职能作用中被授予有效的权利，充分接触到与其职能相称的行动信息。
军事行动中的法律和政治因素总是相互影响的。军事法律顾问要建立起与政策顾问的紧密合作关系，一起对高层的政治和法律进行解读。各层级之间的军事法律顾问也应当建立紧密联系，联合指挥总部的法律顾问要充分了解和确保下属部队的军事行动开展严格遵守国际法及国内法的相关规定，应经常与各级法律顾问一起讨论行动的目标设定、行动规则的执行等内容，以便发现需要及时处理的法律事项。[37]
英国武装力量遂行军事任务必须遵守英国在国际法下的义务以及现行国内法的规定。[38]军事行动的开展需要遵守一系列法律法规，这对指挥官而言既是行动自由，也是行动约束。例如，武装冲突法、国际人道法、东道国法律法规、派遣国法律法规、相关联合国安理会决议（United Nations Security Council Resolution）和双边／多边协定下所赋予的法律权利和义务，例如，部队地位协定（Status of Forces Agreements）、谅解备忘录（Memoranda of Understanding）等。[39]
军事行动的法律性质决定了所适用的法律及相关战术规则，例如在国际武装冲突中，武装冲突法是适用的，然而在人道及灾难救援行动中，武装冲突法就不再适用，除非该人道及灾难救援行动是在武装冲突中开展的或者其后发展成为武装冲突。随着军事行动的发展，法定授权的内容可能会发生改变，例如，2003—2009年的伊拉克军事行动，从联合国安理会决议为多国部队提供法律依据进而实现安理会的合法介入，到在东道国同意下的双边谅解备忘录的达成，其间有关行动的法律自由及限制规定发生了显著变化。[40]
广泛存在的法律框架、政策规定对武装力量在军事行动中的行为规范发挥重要作用，例如行动规则（Rules of Engagement）和指南类的文件，但这种政策文件只能发挥限制军事行动在其法律界限内开展的作用，不能授权武装力量在法律之外行动，这种政策性限制一般体现在派遣国军队在东道国所面临的复杂的政治局势方面，[41]例如了解和尊重当地的文化、宗教及道德文化。行动规则作为一种行动指南工具发挥着政策性作用，必须将其纳入军事行动法律体系框架内，但其并不确保军事力量运用的合法性。行动规则在军事行动的计划和执行层面对军事人员发挥着确保其充分理解个人职责、合法行动的规范作用。对军事法律顾问而言，在多国联合行动中，对军事力量运用所适用的政策框架的把握也具有挑战性，例如对国际义务、参与国国内法律法规及政策的解读等。
英国意识到单凭一国能力很难应对当前国际社会存在的各种非传统安全威胁，必须与其他国家通力合作。通常英国部队会作为北大西洋公约组织成员国或盟约国的一员参与相关军事行动。因现实需要，国家间需共同致力于某项联合行动以为实现同一个目标而努力，但可能因为军事力量运用的法律基础不同导致不仅影响行动规则、部队适用的法律体系、部队的任务分配，而且影响军事行动开展的节奏，甚至制造军事摩擦，引起政治顾虑。军事法律顾问还应当考虑相关法律法规对外国军事人员的规制问题以及在同一地区遂行联合行动中平行法律在当地的适用问题，[42]并与当地的政策法律顾问保持密切联系。英国部队在得到东道国的允许后，在其国土内开展相关军事行动时，法律顾问应当解释和说明部队地位协定及相关部署的重要作用，并对主要的行动自由和限制加以强调，阐述如果没有此类协定的存在将会带来怎样的后果。当然，为确保行动的合法开展还须将东道国的法律纳入考虑范畴。[43]
一旦军事行动升级为武装冲突，其行动的开展必须遵守武装冲突法中有关军事力量运用的基本原则，即军事必要原则、人道主义原则、区分原则、成比例原则。[44]英国武装部队成员为行使自卫权而使用武力（致命性武器）的情况必须遵守英国1967年《刑法》第三部分及英国习惯法的相关规定。军事法律顾问必须确保该行动的指挥是在法定的条件下进行，并就自卫权行使的内在含义向指挥官及其官兵进行充分说明，使他们能够自如、自信、合法地行使自卫权。[45]
（二）遂行稳定行动的法律依据
在认识到海洋对其国家安全和经济发展的重要价值之后，英国认为海洋是值得为之付出巨大努力并实现控制的区域。英国认为，《联合国海洋法公约》下的公海航行自由制度是和平时期国家海上力量维护海上贸易自由、确保公约相关规定被遵守的重要依据，其对国家安全及经济稳定而言具有持久的战略利益，不仅促进了海洋贸易的流通发展，而且还为国家利用海上军事力量应对安全威胁、实现战略目标提供了法律依据。[46]因此，皇家海军致力于遂行稳定行动以遏制对航行自由构成威胁的潜在因素，确保海上航行环境的安全稳定，促进国际社会的共同稳定与发展。
英国2013年制定的《国际防务参与行动战略》（International Defence Engagement Strategy）旨在通过合理运用国防力量促进国家经济繁荣、扩展国家影响力，并加强国家安全。所谓国家防务参与是指运用国防资源开展相关非战争军事行动，在不使用武力的情况下实现国家目标。该《国际防务参与战略》中指出，英国主要通过四类军事行动帮助实现国家政治目标：一是旨在实现安全的非战斗行动；二是军事外交活动；三是国防和安全出口贸易活动；四是区域稳定、阻止冲突、战后恢复重建及稳定行动。因此，稳定行动的开展是英国军事力量帮助实现国家政治目标的一种合法方式。
1.行动的合法依据
英国政府发布的建立海外稳定战略（Building Stability Overseas Strategy）[47]旨在阻止冲突的发生，专门建立了冲突、稳定及安全基金（Conflict，Stability and Security Fund）战略框架，并概括了政府实施稳定战略的三个主要方面：早期预警、危机的反应与应对、遏止冲突源。
基于授权而开展的海上稳定行动，其所适用的法律法规是特定的。英国军事力量通常受到国内相关法律、政策及政府对国际法的解读等方面的约束，对于与本国法律规定不一致的东道国法律应当予以遵守，有关行动细节的规范可参考与东道国签订的部队地位协定中的指导规则，并咨询军事法律顾问的建议。如果未能遵循海上稳定行动背景下的相关法律规定可能导致降低行动合法性的战略性后果。[48]英国海军遂行稳定行动具有较为广泛的法律基础支持。
一是《英国国防教义》（JDP 0-01）。其是对英国军事力量开展军事行动所遵循的基本原则及理论学说的概述，为其他附属军事教义的制定奠定了基础，并详细介绍了有关军事行动的指挥、控制、执行、维持、恢复等方面事宜的行为规范。
二是《英国联合行动教义》（JDP 01）。其将北大西洋公约组织的军事教义框架置于英国国家背景下，从而确保为英国联合行动指挥官及其下属所使用。该教义填补了北大西洋公约组织军事教义出版物中有关军事行动计划和执行方面内容的空白，并介绍了开展联合军事行动的国家战略背景，解释了国家军事工具如何与其他国家工具一起帮助实现国家政治目标，阐述了国家军事力量如何帮助推进国家战略及应对国家危机，分析了如何弥合英国和北约军事行动规范方面存在的差距。
三是《安全与稳定：军事力量的贡献》（JDP 3-40）。发布于2009年，制定背景源于英国在参与伊拉克和阿富汗军事行动中致力于恢复社会稳定的行动经历。虽然后来被《共建世界稳定：军事力量的贡献》（JDP-05）所取代，但仍可作为近期军事教义结构中的一部分。就中期规划来看，其相关内容将归入修订版的JDP-05中。
四是《共建世界稳定：军事力量的贡献》（JDP-05）。主要阐述了军事工具为什么能够被用来支持国家战略目标的实现，以及怎样运用军事力量应对社会危机和海外冲突的问题，并分析了英国如何将致力于维护世界稳定作为其国家战略的一部分，同时评估了军事因素在这项国家战略目标中所扮演的角色。
五是《稳定行动战术教义》（Tactics for Stability Operations）。其被收录在陆军手册第一卷的第九部分中，[49]为稳定行动的计划和执行提供指导，方便军事指挥官就遂行稳定行动中所需的战术、技术、程序等方面的问题进行查阅参考。
六是英国国防部2017年出版的《海上力量》（UK Maritime Power）。该军事教义展示了英国海上力量的基本特性和角色特点，介绍了国家发展对海上力量的战略需求。第一部分旨在说明为什么海上力量对英国而言至关重要，在对“海上力量”这一概念进行界定的基础上，对当前国际海洋环境及海上力量的持续利用情况加以概述；第二部分从多个维度介绍了当前的国际海洋环境，并阐述了为什么海洋环境问题是一个全球关注的重要问题，从国家层面考量和讨论了海上力量如何帮助实现国家安全目标；第三部分介绍了海上力量的构成基础，客观分析了海上力量的优势、限制所在，以及其遂行海上行动所须遵循的基本原则；最后一部分评估了海上力量的三大核心任务：准备海上战斗、保卫海洋安全（开展人道主义救援和灾难救助行动、协助执法、打击海盗、反毒品和贩卖人口、非战斗海上撤离行动）、开展防御行动，并就其如何与其他军种协同开展联合军事行动，帮助国家实现战略目标进行了说明。
2.行动的正当性与合法性
英国为保证行动的正当性，要求海上稳定行动的开展必须严格遵守《武装冲突法》中有关军事必要性、人道主义、区分及成比例原则的规定，同时，相关的人权法及英国法律政策也必须得到遵守。当然也可能出于一些更具有说服力的政策性或军事性理由，对行动中有关武力使用的行为约束比有关法律的规定更为严苛。法定授权确保了海上稳定行动开展的合法性，同时包括了对行动中官兵行为的限制性规定。军事指挥官应当对所需执行的任务内容逐一进行明确，并对当前授权进行评估，审视其是否真正能够支持相应行动的开展，如果不能，指挥官应当向上级部门汇报并申请修改授权，例如增加己方行动自由度、增设对对手的限制等。[50]
英国认为，为快速、透明地处理海上稳定行动中的违法违规问题，必须建立部队责任的法定承担制度。任何将武装力量的地位凌驾于法律之上的认知和在东道国和国际社会中无视法律存在而逍遥法外的行为，都会削弱海上稳定行动开展的正当性和合法性，尤其在联合海上行动中，联合部队法律地位的确立、与本土军队和执法力量友好关系的建立以及对东道国法律制度的了解等相关考虑都至关重要。而部队法律地位的确立必须包含在从国家政府到行动战术的各个层面，与此同时，必须充分认识部队行动过程中的重点法律问题所在，并及时向利益攸关方通报行动进展。英国对东道国的军事支持行动应当以遵守公认的准则为条件，以熟识当地基本的法律体系为基础，同时鼓励东道国遵守和履行相关国际义务。[51]
英国海军遂行旨在促进国际社会稳定与和平的稳定行动时，行动的正当性与合法性受到东道国政府权威性的影响。东道国要想以其方式改变冲突关系，必须建立和保持其自身的权威性和正当性。有时候这种权威性指的就是国家政府采取相关行动的权威性，因此，皇家海军遂行稳定行动的权威性基于四个因素的融合及相互作用：首先，东道国授权的正当性，公认的正当授权能够建立国家权威，不管是通过公开选举还是世袭制度而产生的国家领导机构；其次，执行授权行为的正当性，不管是单独执行授权任务或是集体执行，海军遂行稳定行动的方式必须是正当的；再次，民众的认可程度，社会民众对行动权威性的认可程度可能表现为积极支持的、无意迎合的、主动反对的；最后，对民众期望的满足程度，社会民众对执行该授权任务的人员职能履行情况的评价是否满足了其预期。
3.行动开展遵循的原则[52]
第一，将政治因素考量作为和平时期军事行动开展的首要原则。如果缺乏对本国及东道国国内政治背景及其动态的充分理解，海上稳定行动很难取得成功。为了实现其政治目标，需要时刻考量英国政府在国内外复杂的政治环境下的政治立场及不同政治背景下的国家角色和地位。英国政府强调，必须确保任何长期性军事战略措施的开展基于当地政治的长久稳定性。
第二，强化领导和管理能力的同时注重资源的整合协调。作为政治机构，英国政府非常关注其对事态发展的最大化影响，其认为海上稳定行动的开展往往处于复杂的环境中，势必会面临各种外部挑战，而政府的影响力有限，政府机关能做的就是协调一致，建立连贯一体化的信息传递机制，力争发挥最大影响力，因此，政府要确定核心利益和目标，并在变化的环境中不断对其作出调整。另外，政府通过多种途径与其他相关国际机构组织建立紧密联系也会发挥重要作用。
第三，在变化的战略环境下持续开展海上稳定行动的分析、计划、评估工作。海上稳定行动的状态始终处于变化之中，这就意味着需要根据事态的发展不断对相关计划和策略进行评估，及时做出调整。英国政府根据海上稳定行动所处环境的动态变化通过持续的分析、计划、评估过程，为实现总体目标而不断调整军事行动的计划和授权。
第四，广泛地参与和沟通。当政治体系中正常的竞争和利益关系被打破，冲突爆发之时，采取军事干预措施是十分必要的。此时，需要跳出体制内的框架，考虑如何与体制外的组织建立联系，例如与非政府组织、武装团体的接触，并促进被边缘化的组织团体的参与，尽可能地创造稳定的社会基础。稳定的社会环境往往受到虚假信息、谣言的影响，在一定程度上削弱了致力于恢复稳定的行动开展效果。英国非常重视考察社会大众对社会稳定发展的认知，确保其能够感受到政府为建立社会稳定所做的工作，另外，英国政府认为，有效的双边对话在一定程度上也会对维护社会稳定做出贡献。
（三）遂行灾难救援行动的法律依据[53](www.xing528.com)
英国秉承保护是一种法律责任的原则致力于对遭受灾难影响的国家和地区给予人道主义救援。利用军事资源行动能力强、装备先进等优越属性对受灾民众予以援助的方式可作为灾难救助的一部分，即军事救灾行动。通常，海外军事灾难救援行动的开展以收到东道国或国际组织的邀请为前提，以行动的正当性和合法性为条件。国防部根据任务需要授权海军部队遂行海外灾难救援行动时，其行动的开展需在国际法律框架下进行，例如，国际人道法及部队地位协定、严格遵守国内有关灾难救援行动的法律与政策规定、尊重东道国的法律法规及风俗习惯。
1.与灾难救援行动有关的法律规定
大多数灾难救援行动都是以东道国的邀请和同意为前提开展的。所谓军事救灾行动（Military Disaster Relief Operations）是将军事行动作为灾难救助的一部分，利用其所能够提供的特定形式援助解救受灾民众；军事人道主义援助（Military Humanitarian Assistance）是指军事力量遂行的除了救灾以外的救援行动；海外灾难救援行动通常是东道国因救援能力不足而向国际社会发出救援请求后，救援国派出军事力量予以援助的跨国性军事行动。行动中可能涉及的法律问题不仅重要，而且敏感，例如，行动的法律基础、武力使用规则、军事力量的人身安全及保护、相关责任、义务及合同等，这些法律问题都应当在行动的计划阶段就予以预测和明确，并制定可能的应对方案，及时的建议和前瞻性的行动计划都有助于减少行动中的相关风险。[54]
海军部队各级别的军事指挥官必须谙熟灾难救援行动开展的法律基础，以便界定行动中海军力量存在的范围、军事行动可开展的程度、行动规则下武力可合法使用的约束等。军事指挥官应当时刻意识到法律对行动的限制，在国际法（部队地位协定）、英国国内法、东道国国内法等法律框架下行动，并就所面临的法律问题及时向法律顾问寻求咨询建议。在面临紧急的人道主义危机情况下，即使不得不利用军事力量提供人道主义救援，也必须严格遵守人道与公正的原则。军事指挥官应当在机会合适的情况下尽早将相关任务递交给相关民事当局部门负责。当然，根据情势和任务指示的需要，军事指挥官也可能会得到联合行动指挥部下发的有关行动开展的一些特殊授权。
如果发生与受灾东道国签订的部队地位协定或所设立的相关协定并不满足灾难支援行动需求的情况时，常设联合指挥司令部会对参与行动的军事及非军事人员进行合理的管辖权安排，在时间允许的情况下，行动开展之前，英国政府会与东道国就军事灾难支援行动的开展达成一份初步协定。如果行动涉及在第三方国家驻扎或建立临时后勤保障驻点的情况，还需要分别与各国签署类似的部队地位协定。部队地位协定中应包括以下内容：包含特权和豁免权在内的人员地位规定；管辖权安排；免除关税；移民管制和进口法规豁免；穿着制服；个人武器的携带和自卫问题；使用英国车辆和英国驾驶许可证的有效性；与开展灾难救援行动有关的行动自由；事件调查权；工程设计和建设责任；争端解决的共识等。[55]通常，英国军事力量并没有权力帮助东道国政府当局从事执法活动，假如确实发生需要英国军事人员协助东道国逮捕和拘留犯罪人员的事件，则需要得到东道国的请求和法定授权。
自然灾害发生后的灾难救援行动原则上是非武装的，如果有必要派遣携带武器的军事人员参与行动，那么国防部和联合行动常设指挥部需要对此予以授权，并制定军事行动规则草案，就军事战略和行动执行提供规则性建议。被任命的军事指挥官负责向海军部队宣布经批示的灾难救援行动规则及指导意见。从英国国家军事行动规则的内容来看，以下方面需要在灾难救援行动规则中予以体现：一是行动开展的法律基础；二是灾区当前的安全状况；三是东道国的行动能力；四是有关提供安全保障的协定。基于以上考量，军事行动规则将用于约束海军力量在特定环境下的行为，但其对灾难救援行动中武力使用问题的限制要求明显高于在其他行动中武力使用的要求标准。因此，军事行动规则需要根据遂行军事行动任务类型及目标的不同及时做出适当调整。
为促进军民在人道主义救援和灾难救助方面的友好合作，联合国机构间常设委员会（UN Inter-Agency Standing Committee）通过了两项指导方针，即《奥斯陆指导方针：关于在救灾中使用军事和民防资产的准则》（Oslo Guidelines:Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief）、[56]《针对复杂紧急情况的军民指南和参考》（Civil-Military Guidelines and References for Complex Emergencies）。[57]虽然这两份指导文件不具有法定约束力，但军事力量在开展海外人道主义救援和灾难救助行动时应当遵守相关规定。这两份文件旨在帮助从事人道主义救援和灾难救助的部队官兵及民事人员应对合作行动中有关国际法及相关原则下的战略、行动、战术问题，并就如何在国际人道主义救援和灾难救助行动中高效、合法地使用外国军民国防资源的问题提供基本的框架指导。
在未发生冲突的情况下，军事力量可能被授权在《奥斯陆指导方针》下遂行人道主义救援和灾难救助行动。该方针明确了在民事资源不足以应对或通过利用军事资源能够满足重要的人道需求的情况下，联合国人道主义事务协调办公室（UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs）可授权或请求国家军事力量支援开展人道救援及灾难救助行动的相关程序，但军事力量在此类行动中所发挥的作用必须是独特的、不可替代的，这种军事援助的出发点必须是为了填补迫切的灾难救助需求与可利用的民事资源不足这一现实状况。
《针对复杂紧急情况的军民指南和参考》主要包括三部分的内容：第一部分主要是对复杂的突发事件中军民关系的概述，包括这种关系的限制性和关系处理方面的难点问题，重点解释了为什么将军事资源的运用作为支持人道活动的例外及最后的诉诸措施。就在什么情况下、以怎样的方式协调军事资源实现人道目标等注意事项作了说明，例如，行动中区分战斗人员与非战斗人员的问题。第二部分主要介绍如何在紧急突发事件中利用国际军事和民防人力、设备、供给、服务等资源帮助实现联合国的人道目标，并就这些资源可被征用的时间、可被征用的方式以及联合国机构如何组织和协调国际军事力量合理合法地利用这些资源的问题进行了说明。第三部分就人道救援行动中的军事力量对灾民的护送问题提供了详尽的指南，提出该措施只应适用于有限的特殊需求中，并应事先做好可供选择的不同护送方案。
2.英国政府有关灾难救援的政策指导
2015年英国发布的《国防战略与安全白皮书》（National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review，2015）就军事力量支持国家安全战略的实现设置了八项核心任务，其中之一即为提供人道主义救援和灾难救助行动。[58]
英国政府认为，保护是一种法律责任。国家有责任保护其国民的安全，不管出于什么样的原因，如果该国家无法有效履行保护其国民的义务，那么国际社会及相关人道组织可以采取措施帮助保护该国国民的安全。[59]鉴于人道主义介入是确保受灾民众得到保护和救助的重要途径，当紧急事件的发展造成人道主义危机时，开展人道主义救援行动是英国应当做出的一项重要回应，这也是国际发展部的重要职能之一。海外稳定战略中指出，人道主义介入的行动空间[60]应当有所扩展，将受到冲突灾难影响的国家和地区也纳入被救助的范围。
为有效保护本国国民及国家利益，英国海军致力于快速应对恐怖袭击、自然灾害、冲突爆发等海外危机。无论是自然灾害还是人为灾难，英国都将在能力范围内对遭受影响的国家和地区给予人道主义救援。此类救援行动的开展由英国国际发展部（Department for International Development）牵头负责，在其民事当局资源不足的情况下，该部可请求军事力量支援。[61]在英国，任何运用军事力量支持民事救援的行动必须满足以下条件：一是事件的特殊性；二是受到灾难国或人道主义行动组织方的邀请；三是行动开展在时间和范围上的有限性；四是制定任务移交计划，说明在什么情况下可将任务移交给民事当局继续承担。[62]因此，国防部必须时刻明确其在灾难救援行动中的从属地位和角色，与国际发展部之间会就每次行动的合作开展签订谅解备忘录，就两部门之间合作应对灾难救助行动中的关系、角色、职责等方面的事项予以明确。[63]
英国国际发展部负责应对海外危机事件，其主要的任务目标是拯救生命、减轻灾害痛苦并保持人的尊严，主要体现在以下三个方面：一是提高人道主义反应的效率，即当灾难发生时，英国军事力量能够在合适的时间、以合适的方式提供恰当的援助；二是致力于使英国成为一个更具贡献力的国家，即在最需要的地方提供充足、灵活的资金支持，以便加强全球灾难应对能力；三是减少风险、降低脆弱性，即致力于各领域灾难的积极预防和控制能力的提高，尽可能降低风险的发生，保障经济和政治安全。[64]
（四）遂行非战斗撤离行动的法律依据
英国政府致力于履行保护本国海外公民的职责，在东道国没有能力或无意愿对身陷危机的外国公民进行救助时，英国政府通常委托外交和联邦事务部负责对身处危机的本国海外公民进行安全撤离，并允许在民事撤离能力不足时请求国防部的支援。英国就军事力量参与非战斗撤离行动的授权、程序、法律基础及行动规则等方面的问题形成了较为全面的规定。
1.行动的授权与程序
英国政府通过外交和联邦事务部（Foreign and Commonwealth Office）履行其保护本国海外公民安全的职责，例如对身处危机的本国海外公民进行安全撤离。非战斗撤离行动，即运用军事力量将身处危机的非战斗人员从海外转移到安全的地方。[65]海上非战斗撤离行动借助皇家海军部队的援助，通过海运将身处危机的非战斗人员从外国转移到安全的地方。此类行动通常由英国外交和联邦事务部牵头，被撤离人员只包括具有英国国民身份及英国政府同意接受对其履行救助责任的外国公民。外交和联邦事务部和边境局负责对撤离行动中被救助人员的身份进行审查。根据危机状况的需要（陷入武装冲突、自然灾害、社会秩序混乱等），外交和联邦事务部可请求其他政府部门支援配合，例如国防部对此类情况提供援助的范围从有限的计划支持到开展全面的非战斗撤离行动。英国海军须始终明确其在非战斗撤离行动中的从属和支援角色，因此，在行动的计划和执行阶段，军事、外交、民事各方参与人员一定要注意彼此间的责任协调，不可喧宾夺主。[66]
一般情况下，外交和联邦事务部倾向于通过民事手段将需要被撤离的人员从海外危险处境中安全撤离出来，只有当可供选择的民事救援方案不足以应对时，例如，民用飞机因故无法在危机区域正常运行、恶劣的自然环境、危机和灾难的范围广泛、形势紧急等才会向国防部发出支援请求。通常先由外交部长发出支援请求，之后，国防部长根据需要部署参与非战斗撤离行动的各类兵力资源，国防部和外交部统筹协调，合理调配利用民事和军事资源，在机会适当的情况下立即开展撤离行动。
非战斗撤离行动中的军事指挥程序如下：接到国防部长的命令后，由国防参谋长（Chief of Defence Staff）发布行动战略指南，并任命一位联合指挥官（Joint Commander）和一位联合特遣部队指挥官（Joint Task Force Commander）。联合指挥官负责执行常设联合指挥司令部（Permanent Joint Headquarters）下达的行动指挥命令，全面承担本次部队行动的指挥、部署、维持、恢复等工作；联合特遣部队指挥官将实施由联合特遣部队司令部（Joint Task Force Headquarters）下达的行动控制命令，其负责制定行动计划，并在受命后开展非战斗撤离行动。非战斗撤离行动中的联合特遣部队司令部一般是由联合部队总部（Joint Force Headquarters）根据任务需要在东道国临时组建的。
2.行动中的法律问题及行动规则
国际法和国内法的相关规定约束着包括海上非战斗撤离行动在内的所有军事行动的开展。英国皇家海军力量进入其他国家撤离本国公民不仅要慎重考虑东道国政府的态度、东道国在危机中保护外国公民的意愿和能力等各种的现实因素，[67]而且还要确保行动的合法性，即无论英国皇家海军在何处遂行此类任务都必须遵守国家刑法的有关规定，并受到东道国法律法规的制约，在国际法方面，需要遵守英国所签订的部队地位协定及相关谅解备忘录的规定。
英国皇家海军进入其他国家撤离陷入危机的本国公民，其合法性主要表现为：受到东道国政府的明确许可而进入其领土撤离本国公民，在一定情况下还须与东道国就撤离行动签订部队地位协定；进入不存在合法政府、法律和社会秩序坍塌的国家撤离本国公民时，其行动的合法性基于《宪章》第51条的国家自卫权。英国政府运用皇家海军协助撤离海外公民行动除了遵守以上法律规定外，还需遵循军事行动的必要性和成比例原则。与此同时，制定相应的行动规则，即使在跨国非战斗撤离行动中，英国皇家海军也须在本国行动规则下开展任务，并尽一切努力确保各国行动规则的一致性。
国防部长通过行动规则向指挥官提供用于规范皇家海军在非战斗撤离行动中的政策性指示。这些行动规则的制定与第398号联合行动出版物（Joint Service Publication 398）的宗旨相一致，并按照该出版物中第12—19段规定的程序进行拟定，反映行动的法律基础及英国政府的政治和军事目标，确保皇家海军的运用受到严格控制，但其并不是用来指导部署具体的行动任务或解说行动战术。一旦该行动规则被国防部长批准，该文件将与任务指南一并下达给联合指挥官采用，指挥官应当及时评估该行动指南对任务执行的影响，如果确有做出修改调整的需要，那么，指挥官须将修改必要性说明连同修改内容一并及时上报。
在实施行动规则的过程中，指挥官应当将国防部长的授权文件视为对可用权限的限制，在根据行动进展做出决策判断时应秉承从严处理的原则，且应当在第一时间将该行动规则下发到海军部队的各层面，确保海军官兵对此能够予以充分的理解和遵守。行动规则并不能保证海上非战斗撤离行动开展的合法性，它的作用是提醒指挥官在法定范围内履行职责，以合理、合法、必要、成比例为原则运用海军力量开展海外撤离行动。[68]
有关在海上非战斗撤离行动中的武力使用问题，英国认为，基于《宪章》第51条因行使自卫权而使用武力的规定，为保护自己或他人免受正在发生的或即将发生的威胁伤害，可以合理使用武力进行自卫，而自卫中致命性武器的使用只适用于受到正在发生或即将发生生命威胁的情况下，当时除了借助潜在的致命性武力予以自卫外，并无其他方式供选择来消除此种威胁的情形。[69]
（五）遂行对民事当局的援助行动的法律依据[70]
英国认为其国家正面临着严峻的国际安全挑战，国家军事力量在随时备战的同时有责任在民事当局救援能力不足的情况下为政府应对国内危机事件做出贡献，海军也不例外，在接收到民事当局的请求时，按照国防部下发的授权指令，在法律框架下合法地履行对民事当局的援助职能，例如，遵守国家应急法案等法律法规以及与国家安全相关的战略文件规定，按照国防部出版的02号军事教义中有关对民事当局援助行动开展的详细规制遂行任务。
1.行动的法定授权
军事力量之所以能够对国家安全和稳定做出贡献主要因为目前军事利用已经不再被看作国家治理的最后手段，其在随时做好准备应对国内安全威胁的同时，也能在提供国内救援方面发挥先锋队作用。英国认为，2020年，英国面临了严峻的安全挑战，亟须不断加强其适应能力，而军事力量在支援国家政府、民事部门应对社会动荡及自然灾害方面能够发挥重要作用。因此，英国军事力量有责任为政府应对危机事件做出贡献，即开展恢复和平与稳定行动、提供人道救援和灾难救助及遂行救援任务、开展打击行动、开展大规模战斗行动，包括北大西洋公约组织下的此类行动。[71]
英国将军事力量在什么情况下以何种方式对民事当局提供援助的问题称之为“军事对民事当局的援助”（Military Aid to the Civil Authorities），并出版了《英国军事行动：对国家安全及稳定的贡献》（UK Operations:The Defence Contribution to Resilience and Security），该军事教义重点阐述了军事力量如何就国内社会面临的自然灾害、重大事件及国家政府遭受的恶意袭击进行有力的军事支援，保障国内社会的稳定与安全。该教义为军事和非军事服务人员提供了必要的行动指南。
英国《国家安全战略与战略安全防务评估》（2015年）将保障国家安全及帮助恢复重建作为国防部的一项职责，具体包括威慑袭击、海陆空领土防御、打击海盗、支持国内民事当局的恢复工作；[72]2016年的《国防战略方针》指出，国防的一项重要任务是向民事当局提供援助，应对自然灾难、恐怖袭击等突发事件。[73]虽然英国法律允许国家军事力量用于对民事当局的援助，但这种援助行动的开展必须由民事当局发出援助请求，并得到国防委员会和国防部长的授权。[74]下属的行政单位不得直接向国防部提起对民事当局的援助，应当及时向其所属管辖政府汇报，并由当地政府代为提交援助请求。所有对民事当局的援助行动都必须在法律框架下进行，行动参与人员受制于国内法的规定，例如《英国武装部队法》（2006年）及军事指挥条令条例，在实施自卫、阻止犯罪或拘留罪犯等特定情况下才能使用武力。违反相关法律可能导致对个人的刑事指控或者对国防部的民事诉讼。
2.行动的法律基础
英国海军遂行对民事当局的援助行动其法律基础主要包括：英国皇室对运用军事力量援助民事当局开展相关救援行动的特殊授权；国防委员会根据1964年《应急法案》（Emergency Powers Act）中有关除民事当局以外其他部门对社会突发事件提供支持的规定而下达的指令；2004年《紧急情况应对法案》中有关的应急条例规定。根据英国1964年的《应急法案》，国防部行动指挥中心（Operations Directorate）负责制定和签发用于授权军事力量遂行非军事任务的国防委员会指令。该项指令的下发只用于授权军事力量援助一触即发的可能威胁人员生命的紧急事件，并且该指令的签发基于三个条件：一是需要国防部长授权并由两名国防委员在同一天内签署；二是行动必须是涉及国家利益的紧急任务；三是由国防委员会决定任务性质是否重要且紧急。
在某些特殊情况下，指挥官可能会在没有得到高层授权的情况下实施紧急援助，《女王条例》就军事力量在未得到民事当局发出的援助请求时而采取军事援助行动的权利作出以下规定：一是该情况仅适用于特殊事态，例如出现了严重的、突发的紧急事件；二是根据当地指挥官的判断，当时的情势需要立即采取军事援助以从危难中解救生命、保护重要财产。指挥官在发起援助回应以后应当根据事态发展尽快向军事指挥系统汇报，确保常设联合指挥司令部及国防部指挥中心了解事态进展。
在参与援助民事当局的军事行动中，英国国防部对参与人员的资格也作出相关规定，例如未成年人和军校学生的参与受到严格限制：未完成第一阶段军事训练的常规军和预备役人员不能参与民事援助行动；民事援助行动中预备役人员与军校学生的参与问题，国防部预备役及军校生管理委员会分别作出不同的规定；军校学生被征召参与民事救援行动的条件：一是只能在发生紧急的、威胁生命的、重要财产面临严重损失的突发情况下；二是在该需求发生时，军校大学生在岗。如果有来自其他国家的人员被派出在英国部队服役，在该人员被派遣参与民事援助行动前须上报国防部行动指挥中心得到相关指示。具有相关军事、救援从业资质或经历的人员可以在皇家授权的情况下参与援助民事当局的军事行动，国防部在此处并未就军事工作的概念进行法律意义上的界定或审查，而是基于对相关军事知识以及经历的评估，例如可以证明参与服务人员接受过什么样的军事训练、是否在执法机关从事过军事类相关的日常工作。
英国1996年的《预备役部队法案》规定，在国家发生重大危险和紧急事件时，预备役人员可以参与常规的对民事当局的救援行动，但不能参与设计工业领域存在争端的前线任务。无论在什么情况下，当需要运用军事预备役力量援助民事当局的需求时需要从国防部得到指导。预备役人员在履行其义务期间，包括参与周末军事训练的情况下可以被上层领导合法地指派去参加紧急的部队对民事当局的救援行动，但参与的时间不能超过其预期的训练或义务履行期。在国内社会因特殊、具有重大战略价值项目或事件的需要而提供的军事援助虽然可能不符合对民事当局救援行动开展的原则，但可将此类行动归类于社会参与行动。
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