乡村法治建设研究：促进农村集体经济可持续发展

发展新型集体经济，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，是农村集体产权制度改革的出发点和落脚点。这里的新型集体经济，是成员边界清晰、产权关系明确的集体经济，是集体优越性与个人积极性有效结合的集体经济，是更具发展活力和凝聚力的集体经济。在实践中，一些地方结合自身特点，探索了发展新型集体经济的多种途径，让农民从集体收益中获得更多财产性收入，得到了广大群众的拥护和支持。

（一）农村集体经济发展的现状及特殊性

实践证明，发展新型集体经济，需要借助农村集体产权制度改革来实现。各试点单位要充分利用清产核资、股份量化、设立股份合作组织等改革成果，开阔视野，创新思路，着力发展壮大新型集体经济。要不断丰富新型集体经济发展路径，通过农村集体产权制度改革，创新农村集体经济运行机制，探索通过资源开发型、物业租赁型、资产盘活型、乡村旅游型、农业生产型、联合发展型等多种形式发展集体经济，壮大集体经济实力。要充分利用各项扶持政策，落实支持农村集体产权制度改革的有关契税、印花税政策，用好政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有的政策，完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保政策，细化统筹安排农村集体经济组织发展所需用地政策，为发展新型集体经济营造良好的环境。

市场经济条件下，农村集体经济组织直接进入风险大、收益不稳的竞争性领域和产业，将会面临较大的经济、政治和社会风险。因此，客观情况要求发展新型农村集体经济必须转变传统做法，坚持走风险小、收益稳的经营之路，逐步退出竞争性领域和产业。通过盘活集体资金资产资源，发展以资本经营、资产资源租赁和承包经营等为主的服务行业，重点发展标准化厂房、打工楼、商业用房等物业经济，既能为集体增加稳定持久的收入，又能为其他市场主体搭建发展平台，有利于多种所有制经济共同发展，共同繁荣农村经济。有条件的地方，可以联合发展成资本运作的企业集团，培育成综合化市场主体，稳步提升集体经济实力。

（二）农村集体经济发展的现有模式

发展壮大农村集体经济，应当根据地理区位、资源禀赋以及当地经济社会发展状况，创新发展路径，丰富集体经济发展新形态。上海市农村集体经济重点发展四条路径：

1.积极参与市场运行，促进集体经济发展

这种形式主要是改变完全按农村经济运行的方式，参与市场经济运行和竞争。在风险可控的前提下，以镇一级为单位利用自有土地、物业等资源优势，引入其他市场主体，共同发展集体经济，或利用自有货币资产参与区域内外其他项目的开发建设。松江区新桥镇在2006年由镇集体资产经营公司出资4000万元，与漕河泾开发区共同成立上海漕河泾开发区松江高科技园区发展有限公司，占注册资本的40%，对漕河泾在新桥的园区进行开发和招商。2012年，漕河泾创新广场、科技广场28.7万平方米楼宇提前结构封顶，完成期房招商2万平方米，现房租售率达99%，园区实现产值37亿元，给镇集体资产带来了2200万元“红利”。2013年年底，漕河泾松江高科技园区又给新桥镇资产公司带来不少于3000万元的“红利”。农村集体资产入股高科技园，获得了稳定的高回报。镇资产公司在漕河泾松江高科技园的账面资本已达近2亿元，预计到高科技园区240亩土地上的所有项目投产后，农民集体经济组织有望拥有20亿元资产。

2.探索土地制度改革促进集体经济发展(www.xing528.com)

这种形式主要是改变现有征地后仅获得经济补偿的方式，参照征地留用地政策和征地留房方式，留给集体经济组织一定的土地或物业用于发展集体经济。颛桥镇率先实行征地留用地试点，为村集体经济发展预留了发展留用地。颛桥镇新编制的单元规划共32平方公里，其中为镇村预留了386.5亩土地用于农民增收，这些预留的土地不走出让途径，仍为集体建设用地，定向用于集体经济发展。例如，智慧城规划面积2万平方公里，其中为镇村集体经济发展预留了140亩土地。由于征地留用地政策在实际操作中遇到诸多制约因素，闵行区莘庄镇结合莘庄商务区开发探索物业回购的“留房”方式，在出让土地时，要求受让单位无偿提供一定数量的商办房产（受土地出让相关规定约束，出让合同中为公益性用途）给新集体经济实体。新经济实体10万平方米房产，每年租金收入达1.1亿元，基本保证了全镇征地农民持续收入来源。闵行区七宝镇联明村试点用集体土地建设公共租赁房——联明雅苑，该项目总投资9300万元，其中村自有资金出资1300万元，村民出资8000万元，收益每年将以7%的利率进行分红。

3.建立统一发展平台促进集体经济发展

这种形式是近年来在扶持薄弱村经济发展过程中探索的一种新形式，以区级为操作层面，建立促进农民增收的长效机制。奉贤区“百村公司”是一个成功的案例。如何使全区100个经济薄弱村尽快改变面貌？奉贤区改原来各村“单打独斗”为构建村级经济发展联合大平台。“百村公司”应运而生，100个经济薄弱村分别成了公司的股东等；资产属于村里，运作在区级层面进行，各类扶贫资金和资源也改变过去的“撒胡椒面”状况，相对集中投入，以往的纯粹“输血”变成了“造血”，扶贫政策和市场化运作结合取得的红利，则由这些村的村民共享。“百村公司”“百村科技公司”和“百村富民公司”的探索，将扶贫政策和市场化运作有机结合，改变了过去“村村冒烟”的低层次村级经济发展，让农村集体经济也能“进城”分享城镇化发展的“红利”，区级平台的运作也大大提升了原来村级经济的管理能力和运作水平。

4.加强资产监督管理促进集体经济发展

这种形式主要是通过加强管理出效益。松江全区农村集体经营性资产已基本实现由原镇、村、组三级管理变为镇级集体经济联合社一级管理，并重点加强以土地为主要载体的农民集体不动产资源的开发利用。原本分散的集体经营性资产由镇级统一经营管理，既改变了过去合同签订随意、租金收取不到位等现象，使集体资产经营更规范有序，同时也实现了集体资产抱团发展，促进了产业能级和发展后劲的提升。如新桥镇通过镇级统一管理物业出租的租金一年最多上调了41%，有效地促进了集体经济收益增加。

上述方式都是改制后农村集体经济组织发展壮大集体经济的有效途径，镇村集体经济组织应根据自身的实际情况，选择适宜的方式进行探索。相对来说，参与市场运行促进集体经济发展、探索土地制度改革促进集体经济发展等方式较适宜城市化进程较快的近郊地区，建立统一发展平台促进集体经济发展、加强资产监督管理促进集体经济发展等方式则较适宜中远郊地区。笔者认为，改革后组建的新型集体经济组织应在保障现有存量资金、资产的基础上，主要通过发展不动产、充分利用自有资源、参与合作开发等有效途径发展壮大集体经济，并进一步引入市场机制，吸引各类社会资源共同促进集体经济可持续发展。改制后的村一级集体经济组织应更注重经营好物业经济；镇一级集体经济组织应更注重统筹好自有的和所属村的资金、资产，鼓励村集体经济组织采用入股的形式参与经济开发，将农村集体拥有的各类发展资金资产和潜在优势转变为现实的增收能力，实现抱团发展。

在具体实施过程中，需要政府给予更多的关心支持。在财政政策方面，探索通过发行新农村建设中期国债、增加土地出让金投入比例、保留并扩大一事一议财政奖补资金等多种方式，加大国家财政对农村基础设施建设和公共服务的投入，逐步减少依法应由政府承担，而实际由集体经济组织承担的公共服务支出；加强对欠发达地区经济薄弱村集体经济发展扶持，支持有能力的村集体经济组织优先承担财政项目，财政投资农村形成的资产尽可能交给集体经济组织管护和经营；在土地政策方面，应当在总量控制的前提下盘活指标，让集体分享土地增值带来的收益；赋予集体自主开发使用土地资源权利，尽快建立和落实集体用地直接上市、征地留用地、征地留房留资产；在税费政策方面，在一定时间的过渡期内，应当本着能免则免、能减则减等原则，对集体经济组织的房产税、土地使用税、营业税、印花税、契税和企业所得税；在金融政策方面，由政府支持金融机构为集体经济组织发展项目提供资金支持和金融服务，同时鼓励探索农村土地承包经管权、农民股权等抵押、担保贷款方法，开展订单融资、供应链融资、存货质押、农业机械设备抵押融资等。