城市或城市区域的资源环境承载力高低，决定着该城市或城市区域是否可以承担某一项或若干项城市功能。当城市或城市区域面临着过度拥挤、环境污染和居住条件恶化等问题产生的成本超过集聚经济以及不完全竞争产生的收益时，从城市治理出发的非核心城市功能疏解将会变得不可避免（夏添等，2017）。由于存在市场失灵情况，仅仅依靠市场调节是无法解决外部性问题的，要有效地纠正市场失灵，解决市场负外部性，政府通常会采取相应的政策工具对经济社会活动进行干预。政府治理城市所采取的，诸如人口规制、产业规制和空间规制等规制型政策工具，是疏解城市非核心功能和改变城市功能结构的重要手段。在实际操作过程中，政府根据城市或城市区域的资源环境承载力变化情况，通过调整规划、行政命令、土地审批、资格审查和财政税收等多种手段，对不符合城市或城市区域主体功能定位的经济活动和社会活动进行规制和迁移。
从美国、法国、德国等发达国家的城市发展历程来看，政府为了治理环境污染、解决交通拥堵等城市问题，采取了产业转移、增加绿化用地供给和人口迁移等手段。在上海城市发展过程中，上海政府也采取诸如控制工业、绿化等用地规模，疏解城市非核心功能和优化人口结构等治理手段，以强化城市核心功能。例如，2001年上海“四个中心”建设目标确立之后，为治理环境污染问题，促进产业结构转型升级，优化城市功能结构，上海通过人口规制、产业规制和空间规制等多种手段，把环境污染严重、经济效益低的产业，以及不符合上海城市功能发展定位的产业转移到我国中西部地区，并严格控制人口规模总量，重点引进高素质人才。这一时期，上海的产业结构和城市功能结构都得到优化升级。2017年以来，上海根据“五个中心”建设和建成卓越的全球城市的目标，对城市用地结构和城市功能布局等进行优化调整，尤其是不断强化核心城市功能和促进非核心城市功能疏解。总之，政府治理城市过程中所采用的人口规制、产业规制和空间规制等政策工具，对上海城市功能结构的形成及其演化具有重要作用。(www.xing528.com)
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