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行政公益诉讼对政府行为实施监督

时间:2023-08-01 理论教育 版权反馈
【摘要】:传统的行政诉讼仅限于维护行政相对人的权利,只允许与行政行为有直接利害关系的行政相对人提起诉讼。而政府违反宏观调控法的行为往往损害的是社会公共利益,所以,要通过司法途径实施政府调控法,必须建立针对政府损害社会公共利益行为的行政公益诉讼制度。2015年7月,全国人大常委会授权人民检察院在一定领域开展行政公益诉讼试点。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

行政公益诉讼对政府行为实施监督

政府调控法的实施体制需要进一步完善,核心是建立独立的监督机构,包括充分发挥检察和法院的作用,以诉讼方式保障政府调控法的实施。传统的行政诉讼仅限于维护行政相对人的权利,只允许与行政行为有直接利害关系的行政相对人提起诉讼。而政府违反宏观调控法的行为往往损害的是社会公共利益,所以,要通过司法途径实施政府调控法,必须建立针对政府损害社会公共利益行为的行政公益诉讼制度。2015年7月,全国人大常委会授权人民检察院在一定领域开展行政公益诉讼试点。2017年6月27日,全国人大常委会对 《行政诉讼法》 进行了修改,规定人民检察院在履行职责中,发现国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这是完善政府调控法实施制度的一个重大举措和改革方向,是通过诉讼方式全面实施政府调控法的一个良好开端。

此外,新设立的各级监察委员会,对于经济法的实施也具有重要的作用。各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依法对所有行使公权力公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法法律尊严。监察委员会虽然不是专门实施经济法的机关,但是,由于经济法为各级市场监督管理和宏观调控部门以及其他行使公权力的机关规定了相应的职责和权限,这些职责和权限需要相关公务人员严格遵守和履行。负有市场监管和宏观调控的公务人员如果在行使权力中收受贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财,不仅导致经济法设定的市场调控和市场监管目的难以实现,而且会进一步恶化市场环境,危及宏观经济安全。监察委员会通过对公务人员职务违法和职务犯罪进行监督、调查和处置,克服了以往行政监督行政的弊端,对于促进经济法的实施,维护社会公共利益具有积极的作用。

第七章练习题

[1] 参见中国社会科学院语言研究所编:《新华词典》 (修订版),商务印书馆2001年版,第514页。

[2] 参见王卫国主编:《民法》,中国政法大学出版社2007年版,第22页。

[3] 张文显主编:《法理学》,北京大学出版社高等教育出版社1999年版,第47页。

[4] 参见张文显:《法哲学基本范畴研究》 (修订版),中国政法大学出版社2001年版,第69~73页,

[5] 社会法有狭义、中义和广义三个层面的含义。狭义社会法仅指社会保障法,德国日本的社会法多从这一层意义上使用;中义社会法指劳动法、社会保障法、残疾人和老年人等保护弱势群体法,我国学者多从这一角度使用;广义社会法则是除公法和私法之外所有的法律,包括经济法、教育法慈善法等。广义社会法与公法和私法相并列,也被称为第三法域,它是指具有超越私法和公法特质的新的一类法律。

[6] 张国键:《商事法论》,三民书局1980年版,第4页。

[7] [英] 戴维·M.沃克:《牛津法律大辞典》,北京社会与科技发展研究所组织译,光明日报出版社1988年版,第180页。另外,《布莱克法律辞典》 也将商界定为货物、生产品或任何种类的财物之交换。

[8] 梁慧星、王利明:《经济法的理论问题》,中国政法大学出版社1986年版,第11页。

[9] [德] 拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第72页。

[10] 于安:《德国行政法》,清华大学出版社2006年版,第13页。

[11] 罗豪才主编:《现代行政法平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第2页。

[12] 杨解君:《行政违法论纲》,东南大学出版社1999年版,第16页,另见应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年版,第416页。

[13] [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第3页。

[14] 参见应松年主编:《行政法新论》,中国方正出版社2004年版,第417~418页。

[15] 参见 [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第3页。

[16] 参见 [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第19页。

[17] 孙笑侠:《法律对行政的控制》,山东人民出版社1999年版,第90页。

[18] 关于1811年 《工商业警察关系法》 和1845年 《工商业条例》 信息,可参见 [德] 乌茨·施利斯基:《经济公法》,喻文光译,法律出版社2006年版,第203页。

[19] 1869年德国 《帝国经营法》,1955年修订后改称 《空气净化法》。参见张寿民主编:《外国经济法制史》,华东理工大学出版社1996年版,第87页。

[20] 张寿民主编:《外国经济法制史》,华东理工大学出版社1996年版,第85页。

[21] 另有学者将 《防止承包拖延付款法》 翻译为 《禁止分包人不合理迟延支付和有关事项的法律》 (简称 《分包法》),将 《防止不正当赠品及不正当标志法》 翻译为 《防止不正当赠品类及不当表示法》。参见魏琼:《西方经济法发达史》,北京大学出版社2006年版,第307页。

[22] 张寿民主编:《外国经济法制史》,华东理工大学出版社1996年版,第80页。

[23] 参见李昌麒、许明月编著:《消费者保护法》,法律出版社1997年版,第16~19页。

[24] 卫兴华:《市场功能与政府功能组合论》,经济科学出版社1999年版,第237页。

[25]美国纽约州议会通过面包师工作时间不超过12小时的法案,1905年联邦最高法院却在洛克纳诉纽约州案中宣布该项法律违宪。见 [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第123页。另外,20世纪30年代,美国总统为了应对经济危机,实施了一系列新政措施,但1935年和1936年,联邦最高法院分别判决罗斯福颁发的两个重要的反萧条法令——国家工业复兴法和农业调整法违宪。参见张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2004年版,第195页。

[26] 王卫国:“超越概念法学”,载 《法制与社会发展》 1995年第3期。

[27] 参见张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社1996年版,第107页。

[28] 李昌麒主编:《经济法理念研究》,法律出版社2009年版,第12页。

[29] [美] 约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第1页。

[30] [英] 丹尼斯·罗伊德:《法律的理念》,张茂柏译,新星出版社2005年版,第94页。

[31] 梁慧星:《从近代民法到现代民法》,中国法制出版社2000年版,第181页。

[32] 张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社1996年版,第266页。

[33] 张文显:《法哲学基本范畴研究》 (修订版),中国政法大学出版社2001年版,第352页。

[34] 孙笑侠把社会公共利益划分为六种类型:①公共秩序和平与安全;②经济秩序的健康、安全及效率化;③社会资源与机会的合理保存与利用;④社会弱者利益 (如市场竞争中的消费者和劳动者利益等);⑤公共道德的维护;⑥人类朝文明方向发展的条件 (如公共教育、卫生事业的发展) 等。王利明教授根据公共利益的层次,将其划分为五类,①直接关系到社会全体成员的共同利益;②不特定人的经济、文化、教育等方面的利益;③与基本法律价值相联系的有关个人生命、健康和自由的利益;④经济秩序;⑤其他利益,如消费者、环境利益等。《中华人民共和国信托法》 将与信托有关的公共利益分为救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育事业、发展医疗卫生事业、发展环境保护事业,维护生态环境、发展其他社会公益事业等七类。《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第8条规定:“公共利益需要共包括:(一) 国防设施建设的需要;(二) 国家重点扶持并纳入规划的能源交通水利公共事业的需要;(三) 国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四) 为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;(五) 为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;(六) 国家机关办公用房建设的需要;(七) 法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”

[35] 参见俞可平:《权利政治与公益政治》,中国社会科学出版社2000年版,第245页。

[36] 参见 [德] 汉斯·J.沃尔夫奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》 (第1卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第324页。

[37] 刘水林:“从个人权利到社会责任——对我国 《食品安全法》 的整体主义解释”,载 《现代法学》 2010年第3期。

[38] [美] 保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学》 (第12版),萧琛译,中国发展出版社1992年版,第1166页。

[39] 参见 [美] 曼昆:《经济学基础》 (第2版),梁小民译,生活·读书·新知三联书店2003年版,第240页。

[40] 共有地悲剧是美国经济学家曼昆为了证明政府在市场中的作用所举的例子。他设想在中世纪的一个小镇上,许多家庭都有自己的羊群,并以出卖羊毛为生。镇周围的土地为公有,任何人都可以在公有地上放牧。随着镇上人口的增加,羊群的数量也在增加,土地逐渐失去自我养护的能力,最后土地变得寸草不生,曾经繁荣的羊毛业随即消失,许多家庭也失去经济生活来源。这样事例说明了没有人关心社会公共利益,只关心自己的利益。见 [美]曼昆:《经济学基础》 (第2版),梁小民译,生活·读书·新知三联书店2003年版,第139~240页。此外,20世纪90年代末和21世纪初,我国内蒙古自治区发生了几乎完全相同的公有地悲剧,造成了严重的草原荒漠化。参见恩和:“内蒙古过度放牧发生原因及生态危机研究”,载 《生态研究》 2009年第6期。

[41] [德] 拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第75页。

[42] 参见厉以宁主编:《西方经济学》,高等教育出版社2000年版,第347页。

[43] 社会连带主义是法国法学家狄骥创立的,他认为,社会连带是一个永恒不变的客观事实,人们必须生活在社会连带关系中。社会连带关系分为两种,一是同求的连带关系,即人们有共同需要,只能通过共同社会才能满足这一关系;二是分工的连带关系,即人们有不同的能力和需要,必须通过相互交换服务才能满足这种需要。参见张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,法律出版社1996年版,第119页。

[44] 参见赵红梅:《私法与社会法——第三法域之社会法基本理论范式》,中国政法大学出版社2009年版,第176页。

[45] 《联邦德国反对限制竞争法》 第1条将该法规制对象称为企业,日本 《关于禁止私人垄断和确保公正交易法》 则称为事业者,但在 《日本消费者合同法》 又称为经营者。

[46] 参见台湾地区 “公平交易法” 和 “消费者保护法”。

[47] 自然名称即在法律调整之前,市场或社会对个人或社会组织的称谓。

[48] 张严芳:《消费者保护法研究》,中国法制出版社2003年版,第648页。

[49] 参见 《日本消费者合同法》 第2条规定。

[50] 参见李昌麒、许明月:《消费者保护法》,法律出版社1997年版,第3页。

[51] 参见李昌麒、许明月:《消费者保护法》,法律出版社1997年版,第70页;张严芳:《消费者保护法研究》,中国法制出版社2003年版,第119页。

[52] 参见 《中华人民共和国消费者权益保护法》 第54条规定。

[53] 关于这一时期劳动法和经济法的关系,可参见陶和谦、杨紫烜主编:《经济法学》 (第4版),群众出版社1989年版,第209页以下;李昌麒主编:《经济法学》,中国政法大学出版社1994年版,第509页以下。

[54] 德国著名法学家拉德布鲁赫在 《法学导论》 一书中将经济法与劳动法相互并列,是劳动法从经济法中分离的一个重要原因。参见 [德] 拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第77页以下。

[55] [美] 保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学》 (第16版),萧琛等译,华夏出版社1999年版,第184页。

[56] 参见 [美] 保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学》 (第16版),萧琛等译,华夏出版社1999年版,第436页。(www.xing528.com)

[57] 鲁篱:《行业协会自治权研究》,法律出版社2003年版,第111页以下。

[58] 王全兴:《经济法基础理论专题研究》,中国检察出版社2002年版,第524~525页。

[59] 何增科主编:《公民社会与第三部门》,社会科学文献出版社2000年版,“导论” 第3页。

[60] 关于社会团体的性质,通过以下几个案件可以看出其并不具有公共性。第一个案件是全国牙病防治指导组案。1988年经卫生部批准成立的牙病防治组织,负责全国群众性牙病预防保健技术工作和有关事务性管理工作。但是自2005年开始,有数名消费者向法院起诉该组织,认为其在产品认证中涉嫌欺诈消费者。经国家审计署审计,该组织还存在财务管理等问题,卫生部后撤销该组织。第二个案件是世界拉面协会中国分会操纵市场案。2007年7月下旬,全国方便面市场价格集体上涨,经调查,此次涨价是由世界拉面协会中国分会操纵所致。第三个案件是广州市眼镜商会组织的联合抵制行为。2005年,一家名为 “眼镜直通车” 的眼镜店开业后,采取了较低的市场价格进行经营。但是,广州市眼镜商会于2005年2月1日向全行业发出 《致全体零售商与批发商的一封信》,信中呼吁会员撤下与 “眼镜直通车” 所销售产品相同的品牌并共同进行抵制。

[61] 鲁篱:《行业协会自治权研究》,法律出版社2003年版,第3页以下。

[62] 关于对行业协会限制竞争行为的规制,可参见 《中华人民共和国反垄断法》 第16条和台湾地区 “公平交易法” 第2条。

[63] 参见 [美] 史蒂芬·布雷耶:《规制及其改革》,李洪雷等译,北京大学出版社2008年版,第525页。

[64] 参见王泽宙主编:《银行法通论》,经济日报出版社1995年版,第5页。

[65] 参见李开国:《民法基本问题研究》,法律出版社1997年版,第131页。

[66] 张国键:《商事法论》,三民书局1980年版,第4页。

[67] [德] 汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》 (第2卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第15页。

[68] 应松年主编:《行政法新论》,中国方正出版社2004年版,第124页。

[69] 刘志刚:“论服务行政条件下的行政私法行为”,载 《行政法学研究》 2007年第1期。

[70] 参见陈新民:《行政法学总论》,三民书局1997年版,第28页。

[71] 陈新民:《公法学札记》,中国政法大学出版社2001年版,第34页。

[72] [德] 汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》 (第1卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第30页。

[73] 参见 《中华人民共和国药品管理法》 第31条。

[74] 参见 《烟花爆竹安全管理条例》 第3条。

[75] 孟庆渝:《分配关系的法律调整——基于经济法的研究视野》,法律出版社2005年版,前言第1页。

[76] 万成林、邓向荣主编:《市场理论及其应用》,天津大学出版社1995年版,第404页。

[77] 参见李昌麒、许明月:《消费者保护法》,法律出版社1997年版,第73~74页。

[78] 2008年三鹿奶粉事件后,消费者纷纷转向境外市场产品,国内乳制品行业连年呈现萎缩之势头,就是一个典型例证。参见 “调查数据显示内地七成受访者不选择国产奶粉”,载 《京华时报》 http://news.xinhuanet.com/food/2011-02/28/c 121128399 3.htm,访问时间:2017年7月20日。

[79] 参见李昌麒、许明月:《消费者保护法》,法律出版社1997年版,第10~14页。

[80] 参见王利明:“论征收制度中的公共利益”,载 《政法论坛》 2009年第2期。

[81] 蔡守秋主编:《环境资源法》,高等教育出版社2004年版,第273页。

[82] 参见王俊豪:《政府管制经济学导论》,商务印书馆2001年版,第31~34页。

[83] 参见厉以宁主编:《西方经济学》,高等教育出版社2000年版,第347页;陈东琪:《新政府干预论》,首都经济贸易大学出版社2000年版,第118~127页;国家对市场经济的法律规制课题组:《国家对市场经济的法律规制》,中国法制出版社2005年版,第41~43页。

[84] 另外,我国还采用了产业政策对市场进行调控。因为产业政策一般需要国家财政和金融支持,因此与财政和货币调控之间存在着直接关系。

[85] [美] 保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学》 (第16版),萧琛等译,华夏出版社1999年版,第4页。

[86] 参见 “行业自律不能变味——行业协会组织经营者从事垄断协议行为透视”,载 《中国工商报》 http://www.saic.gov.cn/jgzf/fldyfbzljz/201308/t20130807 137088.html,访问日期:2016年12月31日。

[87] 参见郭道辉:《法理学精义》,湖南人民出版社2005年版,第142页。

[88] 参见俞可平:《权利政治与公益政治》,社会科学文献出版社2000年版,第240页。

[89] [美] 罗斯科·庞德:《法理学》 (第3卷),廖德宇译,法律出版社2007年版,第256页。

[90] 参见沈宗灵:《现代西方法律哲学》,法律出版社1983年版,第3章。

[91] 张文显:《法哲学范畴研究》,中国政法大学出版社2001年版,第396页;[美] 丹尼斯·朗:《权力论》,陆震纶、郑明哲译,中国社会科学出版社2001年版,第6页。

[92] 梁慧星:《民法总论》,法律出版社1996年版,第260页。

[93] 市场势力或权力 (market power) 是反垄断法中的一个称谓,是指在市场上占有支配地位,可以控制产品价格、原料和销售市场的企业。政府的市场权力是由其垄断地位和巨大的财政能力所决定的,因此,即便不使用强制力,也完全可以控制和限制其他市场主体的自由。

[94] [美] E.博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第364页。

[95] 应松年主编:《行政法新论》,中国方正出版社2004年版,第414页。

[96] 杨解君:《行政违法论纲》,东南大学出版社1999年版,第16页。另见应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年版,第416页。

[97] 参见应松年:《行政法学新论》,中国方正出版社2004年版,第417~418页。另外,还可参见 《中华人民共和国行政诉讼法》 第55条以及 《中华人民共和国国家赔偿法》 和 《中华人民共和国行政处罚法》 等相关规定。

[98] [美] 史蒂芬·布雷耶:《规制及其改革》,李洪雷等译,北京大学出版社2008年版,第527页。

[99] 孙笑侠:《法律对行政的控制》,山东人民出版社1999年版,第90页。

[100] 由于经济法和刑法具有共同的价值,因此经济法所规制的许多经济行为在刑法中也规定为犯罪。刑法关于经济犯罪的内容主要规定在 《中华人民共和国刑法》 分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪和第六章第六节破坏环境资源保护罪中。此外,近年来随着经济犯罪的增多,全国人大常委会在历次 《刑法修正案》 中都有关于经济犯罪的内容。

[101] 法定犯罪是指行为本身并不一定具有反社会性、反道德性,只是因为法律上规定这种行为应受到一定的处罚,因而成为犯罪。

[102] 德国 《反不正当竞争法》、日本 《关于禁止私人独占和确保公正交易法》、我国台湾 “公平交易法” 以及美国 《谢尔曼法》 《克莱顿法》 和 《1934年证券法》,都为不正当竞争、垄断和不公平交易行为规定了刑事责任。例如,日本 《关于禁止私人独占和确保公正交易法》 第89条规定,进行私人垄断或不当交易限制者,处以3年以下的惩役或500万元以下的罚金;我国台湾地区 “公平交易法” 第37条规定,违反第22条者,处行为人2年以下有期徒刑,拘役或科并科新台币5000万元以下罚金。

[103] 《中华人民共和国海洋环境保护法》 第90条规定,造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失,造成海洋环境污染损害的,由第三者排除危害,并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

[104] 例如,《商业银行法》 第89条规定,商业银行违反本法规定的,国务院银行业监督管理机构可以区别不同情形,取消其直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格,禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。《保险法》 第179条规定,违反法律、行政法规的规定,情节严重的,国务院保险监督管理机构可以禁止有关责任人员一定期限直至终身进入保险业;《证券法》 规定了可以撤销任职资格或者证券从业资格;情节严重的,可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。

[105] 如 《食品安全法》 给县级以上地方人民政府、食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政等部门都规定了多种违法行为,但没有规定部门的集体责任。

[106] 参见 《中华人民共和国审计法》 第45条。

[107] 参见人民网:“普通纳税人状告财政 ‘管家’”,载http://finance.people.com.cn/GB/1037/4280083.html,访问日期:2011年6月23日。

[108] 例如,《中国大百科全书·法学》 对法律程序的解释是:“凡规定实体法有关诉讼手续的法为程序法或诉讼法”。参见张文显:《法理学》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第336页。

[109] 根据学者对美国行政权演变历史研究结果,发现尽管有三权分立原则限制,但是法律向行政机关授予审判权一直在进行。而且认为,现代社会的复杂性需要行政机关具有司法职权。参见 [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第55页。

[110] [美] 伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第3页。

[111] 参见韩志宏、阮大强:《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》,法律出版社1999年版,第1页。

[112] 参见 《中华人民共和国预算法》 第1条规定:“为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。”

[113] 参见 《中华人民共和国审计法》 第41、45条规定。

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