政府平台公司转型策略研究

2010年5月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，为了加强对地方政府融资平台公司的管理，从严要求，抓紧清理，核实并妥善处理好融资平台公司的债务，按其分类清理与规范地方政府的融资平台公司，坚决制止地方政府违规担保承诺行为，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。2010年6月国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）（以下简称“19号文”），对融资平台进行清理规范，要求对融资平台公司债务按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；并且加强融资平台信贷管理，凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。通知适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类，严禁地方政府提供违规隐性担保（包括应收账款质押等）。2010年7月，财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），通知明确解释了19号文的相关定义和要求，债务清理以2010年6月30日为时间节点，实行“新老划断”，以偿债资金70%来源于财政性资金为限，划分公益性债务，要求加强信贷管理，禁止注入公益性资产，坚决制止地方政府违规担保。2010年11月，发改委发布《关于进一步规范地方政府融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号），通知明确规定，城投公司的主营收入中须有至少70%源自自身经营，政府补贴部分不得超过30%。这一规定对于限制地方政府财政支出，避免中央财政赤字具有重要意义。收紧企业债发行条件，要求偿债资金来源70%以上必须来自公司自身收益，公益类项目收入占比超过30%的平台公司，须提供本级政府债务余额和综合财力完整信息表，禁止地方政府违规担保，公益性资产不得注入资本金。

2011年6月，银监会发布《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发〔2011〕15号），通知要求控制信托对地方融资平台异地业务，将银信政合作贷款纳入银行表内监管，加快存量业务分类处置，严格管理新增业务。

2012年财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，提出加强对平台公司注资行为、融资行为的管理，坚决制止地方政府担保承诺。2012年12月发改委发布《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号），根据发行主体资产负债率情况细化风险防范（65%至80%之间重点关注、80%至90%之间提供担保、超过90%不予核准发债，特定行业企业资产负债率水平要求可适当放宽），根据发债主体信用等级完善偿债保障（产业类企业主体评级为AA－及以下的，采取抵质押或第三方担保等；城投类企业主体评级在AA－及以下的，采取签订政府或高信用企业回购协议等）。

2012年12月财政部、国家发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财政〔2012〕463号），通知提出严禁吸收公众资金违规集资，切实规范以回购方式举借政府性债务行为，加强对融资平台公司注资行为管理，进一步规范融资平台公司融资行为，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

2013年审计署对政府性债务的统计公布数据显示，截至2013年6月底，地方政府债务为17.89万亿元，较2010年末和2012年末分别增长了66.93%和12.62%，地方债务大幅增长，地方债务风险进一步加大。^[1]我国地方债务潜在风险倒逼融资体制的改革。同时也要看到，过去的十多年时间，平台公司作为地方政府融资主体，为城市发展及城镇化建设发挥了重要作用。2014年，根据审计署对于地方政府债务的审计结果，截至2013年上半年，全国各级政府负有偿还责任的债务余额总计约为20.7万亿元，负有担保责任的债务余额总计约为2.9万亿元，可能承担一定救助责任的债务余额总计约为6.7万亿元。^[2]2014年9月21日，国务院下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“43号文”）中明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同，依法承担相关责任。43号文旨在防范风险和强化约束，紧紧守住区域性和系统性风险的底线，同时硬化预算约束，剥离平台的政府信用，降低社会融资成本。43号文的推出，使平台公司进入了转型发展的新阶段。这个阶段，在地方政府形成债务及融资平台发展的过程中产生很多问题，致使政策调整频繁，融资平台的经营运作模式也受到了相应的限制。虽然平台公司通过银行信贷体系进行的融资受到了严格监管，但与此同时，城投债、信托等其他融资方式的发展，拓展了城投公司融资渠道，融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生改变。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》及《预算法》的修订，明确赋予地方政府发债的权利，地方融资体制进入自行发债阶段，地方政府发债额度限制在国务院的限额之内，中央政府不再为地方政府发债信用背书，地方政府将按照“借、用、还”相统一的原则进行发债。

2015年，地方政府投融资体系的顶层设计架构基本搭建完成。2015年财政部发布地方政府一般债券与专项债券管理办法，《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）（以下简称“225号文”）是对新《预算法》和43号文的延续、执行和进一步细化，提出对地方政府债务实行限额管理，明确了地方政府限额确定的程序、方式及类别，也明确了债务的举借主体是省级和计划单列市地方政府。同时，从建立债务预警指标体系、化解风险应急处置预案机制和监督考核问责机制等方面，加强对地方政府债务的管理。此外，225号文还强调，必须对存量债务和或有债务进行妥善处理，也明确了对或有债务的处置原则和方式。(www.xing528.com)

2016年财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，意见明确对地方政府债务余额实行限额管理。一是要切实加强地方政府债务限额管理；二是建立健全地方政府债务风险防控机制；三是妥善处理存量债务。意见还指出，将取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持，这就意味着空壳类融资平台将被加速关闭，具备现金流创造能力的融资平台则可以继续作为公共服务和公共产品的主要投资主体，但投资方式规范为PPP或者政府购买服务。

2017年一些地方存在变相和违法违规担保行为，债务风险仍在累积，为做好贯彻落实工作，财政部、国家发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），通知严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。2018年财政部印发《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），通知要求地方财政部门严格落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，并强调要落实全面实施绩效管理要求。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，推行实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控。根据2015年8月“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”的安排，债务置换大大降低了城投公司的债务水平，给城投公司提供了转型的机遇，“随着债券置换的结束，各城投公司面临‘断奶’和外部融资约束收紧的危机，城投公司面临的压力，有利于促使其彻底转型，真正意义上剥离政府举债职能，到市场中去竞争和生存”。

【注释】

[1]叶枫，郭永斌，赵旭东，霍志辉.中债资信：审计署地方债务审计结果解读［N/OL］.新浪财经，（2014-01-03）［2019-03-12］.http：//news.esnai.com/33/2014/0103/98273.shtml

[2]乔雪峰.审计署：各级政府负有偿还责任债务近20.7万亿元［N/OL］.人民网，（2014-06-24）［2019-03-12］.http：//finance.people.com.cn/n/2014/0624/C1004-25194451.html