公共档案馆这一概念是个“舶来品”，中国档案馆一般被冠以国家综合档案馆、专门档案馆等名称，因此如何使之成为适合中国档案管理体制的本土化概念，是中国学者们首先关心的问题。早期的公共档案馆内涵研究大多围绕公共档案馆与综合性国家档案馆等之间的关系展开。2001年，冯惠玲、张辑哲主编的《档案学概论》在第五章专门讨论了“公共档案馆”这一概念，并认为国家综合档案馆和专门档案馆均可纳入公共档案馆范畴[115]。2002年，薛匡勇在《档案馆论》一书中提出，今后中国档案馆的发展将逐步从“数量的扩展”向“内涵的发展”转变，公共档案馆是重要的建设方向，他认为“国家公共档案馆系统是以重组后的各级综合性档案馆为主体、部分公共性专业档案馆为补充的档案馆网络体系”[116]。2002年出台的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》第四章第二十一条规定：“本条例所称的公共档案馆包括市、区档案馆和专门档案馆”[117]。这是国内对“公共档案馆”内涵所做出的第一个官方界定。2003年12月，李国庆在第二届上海档案论坛发言中明确指出，“我国各级国家档案馆应该是不同层次的公共档案馆”，“把各级国家档案馆确认为公共档案馆，其理论意义在于从社会化的角度重新认识档案馆的性质、职能、社会地位”，进而他认为，“凡是由国家设立，主要收藏公共档案，为社会公众提供服务的档案馆，都被称为‘公共档案馆’”[118]。不难看出，我国当前广泛建成的各级各类国家档案馆和专门性档案馆具备成为公共档案馆的潜质，但在公共服务理念上需要加以明晰、深化，这一点学界基本达成共识。郭红解认为，真正的公共档案馆须具备两个基本要素：一是档案馆是由国家和政府设立并管理；二是资源属于国家和社会全体公民并为全体公民所共享[119]。宗培岭从馆藏公共化、信息传播路径多样化与档案利用社会化等三方面对公共档案馆的内涵进行了界定[120]。赵建功认为，判断一个档案馆是否为公共档案馆可以从三个方面加以考虑：（1）是否以普通公众为服务对象并具有为普通公众提供平等服务的义务；（2）是否有提供相应服务的法律保障；（3）是否有满足公众需求的资源保障。据此，赵建功认为，“从以上条件看，在我国，最有资格充任公共档案馆的还是综合档案馆”[121]。
公共档案馆这一概念的出现并不是对中国综合性国家档案馆或专门性国家档案馆的否定，这是建设中国公共档案馆时须注意的重要问题。刘国能认为，公共档案馆与综合档案馆或其他档案馆不是矛盾的，而是分类标准不同而得出的不同称谓，公共档案馆是从档案馆性质和服务对象上讲的，从一般意义上讲，综合档案馆是一个量的概念，而公共档案馆有质的内涵，因此公共档案馆的出现和发展是社会进步的产物，是有条件的[122]。潘玉民认为，提倡建设公共档案馆并不是要在现有的档案馆以外重新再建一个公共档案馆，而是应从为公众服务的层面上深刻认识公共档案馆的意义，在服务理念、服务机制、社会化功能方面有根本的转变[123]。
姚志强总结前人成果后认为，公共档案馆并不是一个新出现的事物，而是在强化传统档案馆“公共性”的基础上建设而成的[124]。公共档案馆内涵的关键在于对“公共”二字的解读。早在2000年，白茹就从社会体制、档案馆性质、档案价值等方面阐述了国家档案馆的公共性，认为国家档案馆只有向公众开放才能真正体现其公共性[125]。李国庆认为，“公共”的实质是为社会所共有，而不归私家或某些团体、组织所有，是为公众服务，而并非仅为私家或某些团体、组织服务。在他看来，公共档案馆的根本特征是全方位向社会提供服务，使馆藏档案资源为全体公民所共享。[126]由此可知，公共性体现着公共档案馆的本质属性，其成熟与完善程度与公共档案馆的发展态势紧密相连。尽管2003年以后公共档案馆理论研究逐步升温，但公共档案馆实践却与公众的期待仍有一定的距离，理论上的公共性和现实的公共性差距不小，王改娇、曹航、张晓霞、丁宁等从中外对比的视角分析了中国国家档案馆公共性不足的原因[127]。(www.xing528.com)
周林兴则从制度视角对公共档案馆的内涵进行了阐述，他认为公共档案馆不仅是一种机构，同时也是一种制度，是民主社会为了保障公民的信息权利而选择的制度安排[128]。蔡娜、宗培岭也持类似观点。蔡娜认为公共档案馆“是社会为了保障公民基本信息权的一种制度设计和安排”[129]，宗培岭认为公共档案馆的出现是民主发展到一定阶段的必然产物，“它既是一个场所，又是一种制度”[130]。
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