最近，王守清几乎每天都奔波在路上，他要赶往各个政府机关以及国企去做关于“公私合作（PPP）”的咨询。他感觉这段时间，政界和企业界对PPP的热情，犹如北京的夏天一样火热。
王守清是清华大学国际工程项目管理研究院副院长，研究了20多年的PPP。就在2013年，舆论对此还是冷清一片，那时他也基本没怎么串过政府机关的大门，但前不久王守清和一些研究PPP的专家，受邀参加了相关部门召开的特许经营立法座谈。
PPP到底是什么？应该包含哪些模式？目前结论仍付之阙如。然而在民间，PPP已然是个时髦词汇。王守清提到，此前他曾跟地方政府官员谈BOT项目投资，但对方说，现在财政部在推PPP，我们不谈BOT，谈PPP吧。他认为，这种反常的热闹是值得警惕的。
PPP为什么这么热？经济观察报记者就此采访了王守清和实际操作过PPP项目的大岳咨询有限公司总经理金永祥、北京市资略律师事务所合伙人徐向东。
记者：现在各界对PPP的火热追捧，是否是一个正常的现象？需不需要降温？
王守清：
现在PPP是中央这边热，真要热起来，还是要问问各地的市长愿不愿意。若是地方的市长有钱，肯定不愿意实行PPP；没有钱还想做项目，就会使用PPP。但是民营企业不一定愿意干，一个项目二十年、三十年才能脱身，风险太大。
PPP肯定不是万能的。比如PPP支付分为使用者支付、前端补贴和后端补贴等，前段补贴就很容易造成地方政府和企业联合骗取中央财政。而且PPP对地方债务的帮助，没有想象那么高，因为地方政府融资成本高，若是使用PPP可能效率更低，不一定适用。
金永祥：
我觉得谈不上降温，政府在做该做的事情。但是学术界比较活跃，研讨特别多，这也为以后做项目在进行理论上的准备。但要防止讨论多，实务少，现在的PPP应该规范，讨论得太热，实质性的推动却没有那么热。
徐向东：
这个问题从两方面看。一方面，当前PPP非常火热，如果是表现在关注的人多，讨论的人多，提供建议的人多，研究的人多，总结经验的人多，相关会议多，那么这是一个好事情。在PPP相关立法没有正式出来之前，应该鼓励各行各业的专家进行多方位、各个角度、不同层次的沟通交流，甚至是碰撞，有利于PPP在中国的良性发展。
另一方面，我最近也经常碰到，很多地方本来准备采用BOT、TOT模式实施项目的，突然提出要改为PPP模式来实施项目。这不仅是对PPP模式的误解，更会成为推进中国PPP模式良性发展的障碍。如果是这种情况，那绝对需要降温。
不是所有的项目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式。
我个人比较赞成王守清老师的观点，一般适合做PPP的项目，包括道路、港口、机场、监狱、水处理、垃圾处理、污水处理、政府办公楼。哪些项目适合采用PPP模式，可以通过PPP法律的基本原则和适用范围来解决。
记者：现在部委都在研究PPP，这些研究应该避免的最大问题是什么？
王守清：
我认为从国家层面制定的PPP法律，内容应该包括政府审批权限的问题，流程和管理程序的问题，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，会计准则等制度，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突。
金永祥：
全国财政工作会议中，楼继伟部长讲了两个小时的PPP，力度很大。财政部、住建部、发改委现在都在研究PPP，用财政资金来撬动社会资本，实施混合所有制。但应该保持冷静头脑、冷静思考，争取少走弯路，因为PPP没有想象的那样简单。
比如，什么样社会资本才能进入？用PPP是为了解决粗放型发展的问题，但现在中国的PPP项目已经有很多了，未来PPP立法要是解决不了实际问题，就没什么意义了。
徐向东：
不仅是部委，很多民间机构、大学、团体甚至个人都在研究PPP，发改委、财政部走在了研究的前列。目前，发改委牵头起草《基础设施和公用事业特许经营法》，而财政部则成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组。
我曾经根据中国既有实践，总结出PPP十大主要问题和冲突，或者说需要改进的地方。从某种角度来看，一个PPP项目能否成功，至少会涉及到发改部门、财政部门、土地管理部门、规划部门、住建部门、银监会以及行业主管部门等，任何一个部门的工作对PPP项目的实施都是至关重要的。中国的公私合作法，应是一个综合性的法律，各个政府部门的协同及能力建设至关重要。
记者：PPP该怎么定义？中国以往的PPP项目是如何发展起来的？
王守清：
1992年，世界银行开始使用PPP这个称呼。过去狭义的PPP，是完全交给企业去做，但是企业是追逐利润的，后来实行项目管理公司，也就是SPV，政府在SPV中占股份，政府就掌握了一定的话语权。(www.xing528.com)
PPP应该是一种泛称，叫什么无所谓，世界银行将其定义为“公共部门与私人银行部门一系列合同的行为”。2003年之后，中国商务部开始推PPP，商务部一位原副部长曾经说，中国对外务工赚那么点辛苦钱，应该升级对外投资模式，也就是开始用BOT之类的模式。
金永祥：
中国PPP经历了五个发展阶段。改革开放到1994年是探索阶段，当时项目是随机的，包括广州白天鹅酒店、北京国际饭店等。1994年到2002年是试点阶段，在中共十四大提出社会主义市场经济的概念后，当时的国家计委先后推出5个试点项目，叫做BOT试点，比较典型的有广西来宾第一电厂。地方也出现了一些项目，但是没叫试点，比如沈阳的自来水项目、上海浦东大桥项目等。
第三阶段是2003年到2008年的发展阶段，受中共十六大影响，当时的建设部发布了《大力推进市政公用市场化的指导意见》。这五年里PPP项目量非常大，包括兰州自来水项目、北京地铁四号线等都是在这个阶段，但当时也出现了一批争议很大的失败项目。
2009年到2012年是反复阶段，受金融危机影响，政府出台四万亿经济刺激计划，“国进民退”导致PPP市场受到很大打击。一年后国务院出台“非公经济新36条”，希望利用社会资本搞基础设施建设，但当时金融资源仍在向国有企业倾斜，社会资本的机会很小。
从2013年到现在属于PPP的推广阶段，中共十八大提出“市场在资源配置中起决定性作用”后，从2013年财政工作会议至今，财政部、住建部、发改委一直在研究PPP，地方政府也开始用PPP模式引导建设项目。
徐向东：
中国的PPP经历了两个阶段，现在已进入第三个阶段。
中国PPP第一阶段始自20世纪80年代中期，以BOT为代表的PPP模式被引入中国电厂等基础设施领域，主要是外商投资特许权项目。
第二阶段始自北京2008年奥运会及配套建设项目的投资、建设，以城市公用事业领域的特许经营为代表。在这个阶段，外资企业、国有企业和民营企业等均有大量的参与，BOT和TOT模式较为流行。在这一阶段，出现了很多至今仍视为经典的PPP项目，如国家体育场（鸟巢）PPP项目、北京地铁4号线PPP项目、浦东自来水厂股权转让项目等。
中国PPP第三阶段启动的标志是，国务院于2010年5月7日发布的“非公新36条”。在第三阶段，PPP模式应用范围不断扩大，如安置房的BT项目、小城镇综合开发PPP项目、智慧城市PPP项目以及公立医院的PPP项目等。而且PPP内涵外延不断拓展、延伸，涉及新型城镇化建设、破解地方融资平台的债务问题，以及提供公共产品或服务领域。
目前，国家发改委、财政部和住建部、工信部等都在研究相关政策，为PPP模式的深度和广度应用提供强有力的政策支持空间。
记者：PPP模式对于缓解地方债务能起到多大作用？
王守清：
我认为主要是和支付方式有关，若PPP模式主要是用户支付，不会再对政府产生债务。若是政府支付，则是通过PPP模式，将政府支付的时间拉长，政府还是要有一定的支出，但是缓解了政府一次性的支出压力。当然用时间换取资金压力，是需要付出利息的。
金永祥：
PPP还是能减轻地方政府负担的，最主要是效率会提高。但是PPP与以往的存量债务是没有关系的，只能为以后的经济建设减轻压力，将政府的负担向后转移，给政府打了个时间差，给其充足的时间消化存量债务。
徐向东：
按照财政部的观点，采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题，减轻政府债务压力，收益性项目成为重点，这应是财政部大力推动PPP模式的主要原因之一。
但是，地方政府债务如何定义，从现行法律来看，存在障碍。如按照现行的《预算法》，各级预算应当做到收支平衡，按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。那么从法律意义上，不存在中国地方政府债务的问题。
然而在实践中，中国存在着大量的政府性债务。按照审计署的观点，根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，结合国际惯例，将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务这三种类型。
从付费的角度，采用PPP模式是否能缓解地方债务，可以分为两大类情况。
一是政府购买产品或服务的PPP项目，政府延期或分期付款。虽然有一种观点认为，根据适用的会计准则不同，这部分债务可能不算政府债务。但个人认为只是延缓了政府债务的支付时间，并没有减少政府债务。
二是对于使用者付费的PPP项目，政府需要承担PPP模式实施引起的或有负债，如特许经营合同提前终止的补偿，相关债务或收入的保证等。个人认为，这只是在政府债务和政府或有债务之间进行调整和转换，从显性变为隐性，政府性债务的总量没有变化。
从上述分析来看，采用PPP模式的确可以化解部分政府债务压力，变成延期支付；或者将政府债务转变成政府或有债务，减少显性政府债务的数量。但是个人认为，应坚决杜绝纯粹为了达到上述目的，而盲目使用PPP模式。
（刊于《经济观察报》2016年6月24日）
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