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中国式PPP发展壮大

时间:2023-08-03 理论教育 版权反馈
【摘要】:在PPP专业人士看来,热度的切换与项目本身的盈利性密切相关。为此,选择PPP模式对黄山市来说至关重要,这也是当地首个市政道路PPP项目。最终确定的结果是,道路PPP项目总投资约9.17亿。2015年7月7号,黄山市政道路PPP项目正式签约,四周后特殊目的公司成立。但显然,并不是所有的市政道路PPP项目都是一帆风顺的。

中国式PPP发展壮大

一边是央企参与、风生水起,一边是资本围观、两度流标。

从2014年就开始火爆的PPP(政府和社会资本合作)项目,从未像2015年这般冷热不均。在PPP专业人士看来,热度的切换与项目本身的盈利性密切相关。

“2014年,PPP项目以环保类为主。到了2015年,已经以市政基础设置为主了,这次出现冰火两重天的就是市政道路项目。”一位长期研究PPP的专家告诉经济观察报记者,后者的回报率更低,甚至类似于纯公益类项目,对民企和外资自然吸引力不高,在这些领域,央企的进入是合理的。

他所说的央企进入,指的是位于安徽省黄石市的一条快速路PPP项目。这条从黄山新高铁站通往市区的市政道路,从咨询机构进入到项目最终签约,只用了三个月的时间,并于2015年年中开工建设。这也是央企—中国中铁操作的第一个PPP项目,具体承包商为中铁四局。

2015年11月底,中铁四局安徽投资公司总经理吴欣荣告诉经济观察报,黄山市政道路实现了产业全链条打通,即从勘探设计,到投融资、再到建设运营都由中铁四局来承担,“2015年中铁四局对PPP投资额在40个亿,明年预计达到300个亿左右”。

而那个两度流标的PPP项目,也在安徽省,同样是一条市政道路。据当地一位投资人士透露,这条命运多舛的道路在项目招标之前,甚至没有和参与PPP投标的社会资本进行过协商,条件太过苛刻无法令对方接受,是流标的一个重要原因。

那么,投标一个市政道路PPP项目的正确“姿势”是什么?

中铁四局投资的这条快速路,早在2013年就已经开始操作。

安徽黄山市建委副主任汤克会对经济观察报记者说,黄山高铁站修建后,缺乏一条到市区的高速道路,但是资金紧张,特别是建设成本和前期费用太高,是PPP模式推动了这条路的开工修建。“首先是资金的问题。以前道路都靠银行贷款,现在土地卖不出去,政府缺乏偿还贷款的本钱。黄山市在经济状况好的时候大约土地每年能卖20个亿,2015年到现在一块都没有卖出去,而2015年市里要偿还的债务就达到9个多亿。”汤克会说。

为此,选择PPP模式对黄山市来说至关重要,这也是当地首个市政道路PPP项目。

最终确定的结果是,道路PPP项目总投资约9.17亿。2015年初,由黄山市政府授权当地市政工程管理处为项目实施机构,通过公开招投标方式选择社会资本投资人。

据当地政府人士介绍,黄山道路招标中报名的社会资本为10家,资格审查后选择了5家,其中主要是中国建筑、中铁工程、中铁建、中铁四局等大型央企。汤克会表示,在资格预审阶段,考查的主要是专业技术管理能力、财务能力、业绩、信誉,之后采取的是综合评分法,最终确定中铁四局为社会资本投资人。

项目的特许经营期是8年,其中建设期1年,合作运营期7年,特许经营期满时,项目移交给黄山市。黄山市政府授权黄山市城投公司为出资方,与中铁四局共同出资成立PPP项目公司,即黄山铁城投资有限公司,并引入信托资金实现PPP项目公司增资扩股。(www.xing528.com)

股权安排上,整个项目公司是黄山市持股20%,主要负责办理项目报审批和征地拆迁等前期工作;中铁四局及信托资金持股80%,主要负责项目施工和建设管理。其中,政府授权黄山城投出资20%后,未来政府购买服务的费用不仅含投资额,还有维修费、养护费大约1个多亿,采用等额本金方式。

2015年7月7号,黄山市政道路PPP项目正式签约,四周后特殊目的公司(SPV)成立。

参与该项目实施的一位PPP中介人士表示,黄山这个项目进展迅速的原因,在于不仅充分考虑政府出资方的利益,同时还从合作的可能性角度,考虑了社会资本的诉求,使两者达成有效衔接,“此外,在竞争充分的前提下,加快项目落地速度,以符合中央部委对推广PPP的要求,也是这个项目顺利实施的平衡点所在。”

吴欣荣对经济观察报记者表示,黄山市政道路是中国中铁第一个PPP项目,虽然接近10亿元的规模并不算大,但由于PPP项目涉及发改委、建委、财政、审计、环保、规划、国土、城投等十几个市级部门,企业要了解情况、确定是否投资,所需考虑的情况特别复杂。因此,在他看来,这个项目可以做成一个标准,方便在中铁集团内部推广复制。

但显然,并不是所有的市政道路PPP项目都是一帆风顺的。同样在安徽省的另一个市政道路项目,就数次遭遇流标。

一位曾参与该项目的投资人告诉经济观察报记者,当时政府作为出资方向社会资本方提出了很多要求,比如融资费率、合作时间、施工范围、股权比例,还要求对方提供巨额的保证金。

“当时在这个项目的推介会上来了几十家公司,政府并没有展示出这些条件和要求,也不认为招标会出现问题,所以没有进一步与社会资本进行沟通。”上述人士说,结果到招标时,由于社会资本并不认可这些苛刻的条件,导致连续两次出现流标。

为了防止第三次继续流标,据上述人士称,当地主要领导利用私人关系找到了一家设计研究院做“托”,并许以更为优惠的条件,从而通过迂回方式解了燃眉之急。

事后复盘,上述投资人士认为,不论政府的中介咨询方还是社会资本的中介咨询方,为PPP合作服务方争取利益并不一定就是对的,最终目的是促成这单合作。如果违背了这个前提,无止尽地为自己的服务方争取利益,必然会损害另一方的利益,合作不成功是必然的,“一定要在政府和社会资本方之间寻找到平衡点”。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥表示,目前阶段,更多地让央企参与进PPP项目是合理的,因为很多PPP项目的回报率很低,尤其是市政道路这种纯公益类项目。

他说,民企和外资往往更要求高回报,而且目前对于民营资本来说,还很难解决与政府之间的信任关系,双方事后毁约的事情也经常见到,“比如,此前东部某省的一个供暖PPP项目,社会资本进入后,因为原料涨价而跑路,政府又只能回过头来接手这个项目。”

(刊于《经济观察报》2015年12月6日)

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