也许楼继伟在提出推动PPP的时候，也没有想到两个部委的胶着状态。
从2013年年底的财政工作会议中，楼继伟单独开了一个PPP的专场后，财政部推动PPP的进程就已经加快。
2014年财政部已经成立了政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，由一位副部长担任组长，办公室设在财政部金融司。并且在金融司成立了金融五处，也就是PPP处。
同时在财政部的中国清洁发展机制基金管理中心加挂政府与社会资本合作中心的牌子，为财政部金融司推动PPP提供智力支持。
在2014年下半年，财政部、发改委骤然加速，加快了对于PPP的政策法规的出台进度。
2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（下称《通知》）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。《通知》公布了财政部第一批30个PPP示范项目，《操作指南》从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。
就在同一天，国家发改委在官网也公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委从2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。
2015年1月20日，国家发改委公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。同一天，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》。
2015年年底，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）征求意见结束。与发改委原来的特许经营法相同，首先就是财政部门牵头主导PPP工作，外界据此认为，财政部赢得PPP主导权。
在2016年的年初，发改委支持下，清华大学、香港城市大学和欧洲经委会签署UNECEPPP中国中心的共建合作协议，三方将利用PPP中国中心这一综合性、全球化的合作平台，携手推动PPP的多维度研究，同时促进PPP模式在中国的应用。
国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平解释称，PPP实施方案涉及经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业，是项目各项工作的指南和依据，而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，包括机构和人员配置。如果财政部门再建一套PPP项目决策审批机制，资源重复配置的浪费问题不可避免。
业内人士判断，从开始的财政部推广PPP，发改委推动特许经营，到现在来看，都只是名字上的不同，在内容和看法上越来越趋近。
但是PPP与特许经营是一回事吗？PPP等于特许经营？
中国财政科学研究院院长刘尚希认为作为治理方式和资源配置方式，政府特许经营与PPP模式存在理念上的本质不同。特许经营可分为政府特许经营（基础设施/公用事业特许经营）与商业特许经营。商业特许经营在我国起步较早且发展相对成熟，相关法律主体之间基于平等的法律主体地位和民商事合同而协同合作。政府特许经营起步较晚，且主要是指公共基础设施和公用事业领域的特许经营。
“政府特许经营是政府管理中重要的工具。政府特许经营通过行政授权，允许社会资本进入公共基础设施和公用事业领域。政府通过行政合同特许社会资本经营，侧重政府管理，与传统计划经济的‘正面清单’思维相吻合。”刘尚希认为。(https://www.xing528.com)
发改委在2014年进行特许经营法的时候，采取的就是正面清单的模式。当时发改委在特许经营法征求意见稿中列出了很长的正面清单，这份正面清单提到，特许经营适用的行业包含煤炭、石油、天然气、电力、新能源、铁路、公路、水运、电信、通信、网络、信息、农田、水利、水域流域、生态环境治理、土地整治、矿山修复、供水供气供热、垃圾处理、电动汽车充电桩、城市园林、公用事业和工业园区等。
在张治峰看来，特许经营立法的目的，是为社会资本以协议方式参与基础设施和公用事业开发、建设、运营提供法律保障，充分发挥其融资、创新、技术和管理优势，改进公共产品或公共服务的质量效率。
特许经营之“特”：从主体上看，在于作为协议一方当事人的政府，不仅要履行协议约定义务，还要履行法定职责；从对象上看，在于其客体并非一般商品，而是公共产品或公共服务，在项目确定、回报机制、绩效监管等方面都需要特殊考量和制度设计；从内容上看，在于不仅要对当事人之间权利义务进行清晰划分，更要强调政企双方之间长期持续的合作安排。特许经营之“许”，就是同意或允诺，其特别之处在于选择社会资本合作方不能完全遵从意思自治和合同自由原则，而要通过招标等竞争方式，确保公正性和透明度。尽管如此，上述种种特殊性并没有改变特许经营属于一种契约安排的本质属性，不意味着延续政府主导的思维定势，也不意味着重新划定特定领域以许可社会资本进入，更不意味着新增设一道许可程序。
一位财税人士认为，发改委负责的是规划、价格、审批。审批是项目的前端，价格是一个规则的制定，一个是项目前端的问题，一个是规则问题，并不能贯穿于整个PPP项目的本身。特别是发改委这么多年投资，应该拥有很多投资项目的数据，特别是审批项目的数据。但是却一直没有，不然的话，现在的物有所值指引可以依据这些数据做得更好。
但是财政部、发改委对PPP工作的“推动”，并没有停止。
在2016年3月30日，发改委网站表示，国家发展改革委组织召开基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组第一次会议，部署加快推进特许经营立法。
就在当天稍微晚些，财政部网站中表示，加快推进PPP立法，做好与特许经营条例立法的衔接，明确政府和社会资本的权责利分配，保障社会资本合法权益，创造良好的法律环境。
上述财税人士则表达了不同的看法，他向记者表示，现在发改委从开始认为PPP就是特许经营，到现在认识到PPP是特许经营的重要模式。其实发改委做特许经营，财政部做PPP就是了，现在提出市场在资源配置中起到决定性的作用，特许经营并不适合。
“财政共有四块业务，预算、税政、会计、资产。现在财政部部长楼继伟重视预算和税政，本身会计管理已经很强。对于资产管理这一块一直都是财政的弱项。但是在政府资产或者说公有资产中，其实是PPP最能显示作用的。
在2016年预算报告中，楼继伟也将PPP作为2015年积极财政政策的重要一环来体现。2015年，大力推广政府与社会资本合作模式，通过特许经营、投资补助、运营补贴等方式，拉动民间资本进入公共服务领域。
从楼继伟的讲话中似乎可以看出特许经营是PPP的一种重要模式，但是不是PPP的全部。
这部PPP的连续剧如同一位业内人士的猜测一样，或许到了最后，上帝的归上帝，撒旦的归撒旦，PPP归了财政部，特许经营入了发改委。
（发表于财税大观微信公众号2016年8月5日）
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