一切形式的行政都是有组织的活动。无组织即无行政。“组织”一词无论在古今、东西均具有丰富的含义。按照《辞海》的定义，所谓“组织”，主要是指按照一定的目的、任务和形式所编制的集体。就行政法学领域来说，作为政府组织法的研究对象，政府组织有着确定的意涵、功能和构造模式。就政府组织性质而言，对其进行学理界定大致可以分为如下三种解释进路。
(一)国家机构说
在狭义上，政府组织即行政机关，是国家机构的组成部分。其要义包含四个方面:(1)政府组织系国家权力分立之产物，正是基于分权原则，国家机构被划分为立法机关、行政机关、司法机关以监察机关等，并由它们分别承担不同的职能，行使不同的权力。(2)政府组织是国家宪法体制的一个分支，它与立法组织、司法组织以及监察组织一样，是直接依据宪法而设立的，其地位与职权都由宪法直接规定，组织和构成由国家组织法规定。(3)政府组织行使专门国家行政权力，并担负着主要国家公共行政治理职能。(4)在我国，政府组织系国家权力机关的执行机关，它由同级国家权力机关决定或选举产生，并对其负责，受其监督。[2]
(二)政府系统说(www.xing528.com)
政府组织系构成政府系统的基本要素。其要义包含三个方面:(1)在狭义上，政府组织即行政机关，行政机关即政府。在我国，最高国家行政机关是国务院，地方国家行政机关是地方各级人民政府。(2)在广义上，政府组织包括行政机关与行政机构。行政机构是指行政机关的组成部门及其管理机构、办事机构、直属机构、派出机构等。(3)政府是一个有机的系统，这个系统是由不同的政府组织依照一定的规则构成的。构成这个系统的不同组织依法享有不同的权限，它们各司其职，各负其责。(4)在我国，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
(三)行政主体说
在行政法学意义上，政府组织是最基本的行政主体。其要义包含两个方面:(1)并非所有的政府组织都是行政主体，只有那些享有行政权能，能以自己名义行使行政权力，并独立承担相应法律效果的组织或机关，才属适格的行政主体；(2)行政主体并非都是政府组织，除了具备法人资格的政府组织或机关外，行政主体还包括被授权组织、其他社会公权力组织[3]等。
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