中华民国时期政府组织立法：法治政府要论

中华民国时期的政府组织立法大体上可以分为两个阶段:第一个阶段是民国初期即民国成立至南京国民政府成立期间。在这一时期，政府组织立法主要呈现为官制立法的形态；第二阶段是民国中晚期即南京国民政府成立到中华人民共和国成立期间。在这一时期，政府组织立法开始逐渐转变为组织法立法的形式，由此产生了政府组织立法的第二种形态。

(一)民国初期的政府组织立法

民国初期的政府组织立法主要呈现为官制立法的形态。官制立法，顾名思义就是以“官制”一词作为政府组织法律名称的法律形态，其产生于清朝末年，后历经中华民国南京临时政府、中华民国北京政府等不同政权更迭，至北洋政府政权结束。由于此间政权更迭频繁，法律繁杂，本书仅以中华民国南京临时政府和中华民国北京政府时期的官制立法作为代表加以阐述。

1.中华民国南京临时政府时期官制立法

南京临时政府成立后开展了诸多政府组织立法工作，但从其命名来看，多是以“官职”而非“官制”命名，比较具有代表性的如1912年1月公布的《各部官职令通则草案》《法制院官职令草案》等。从内容方面来看，这一时期的政府组织立法仍属于官制立法类型。比如，1912年1月2日公布的《中华民国临时政府组织大纲》第5条规定，临时大总统得制定官制、官规，兼任免文武职员，但制定官制暨任免国务各员及外交专使须参议院之同意。孙中山在南京临时政府期间曾经提及:“所有各部官制通则及各部院局官制，亟应编定，以利推行。”^[38]

2.中华民国北京政府时期官制立法

其一，中央官制立法。在这一时期，中央官制立法变动较大，其主要由两个部分组成:一是国务院及其相关组织的官制立法。国务院官制立法屡经变迁，在袁世凯时期，先制定《国务院官制》，后来被废止。袁世凯去世后，北洋政府又宣布《国务院官制》依然有效，此后有所修改。如1912年6月26日，参议院议决《国务院官制》，共12条，大致内容包括国务院总理的地位、副署、会议制度、国务院会议职权、国务院总理职权等。^[39]二是部院官制立法。如1912年10月9日以教令第97号公布《外交部官制》，其主要包括外交部的地位、外交部内设机构职掌、外交部职员及其职责等内容。^[40]从当时部院官制立法来看，通常以部院官制作为政府组织立法的基础，在此基础之上部院通过行政命令形式制定相应的细则，如组织令等。^[41]

其二，地方官制立法。从当时的地方官制来看，其涉及省级、京兆特别区域、省县间区域和县域行政组织，范围很广。首先，《省官制》于1914年以教令第72号公布，其内容主要包括巡按使的地位、巡按使的省单行章程发布权、停止撤销权、惩戒奖励权、特别委任权、任免权以及巡按使与军队的关系、巡按使公署等。^[42]其次，《道官制》于1914年以教令第72号公布，其内容主要有道尹的地位、道尹的道单行章程发布权、停止撤销权、惩戒奖励权、荐任权、监督权、调遣巡防警备队权、直接呈报权以及道尹与军队的关系、道尹代理问题、道尹公署等。^[43]最后，《县官制》于1914年以教令第72号公布，其主要包括县知事的地位、县知事的县单行章程发布权、停止撤销权、调用警备队权、直接呈报权以及县知事与军队的关系、知事公署等。

其三，官制附属法规。在这一时期，围绕着官制法律，民国政府还制定了大量的附属法规，比较具有代表性的如《大总统府政事堂组织令》《政府组织令》《卫生试验所规程》等。^[44]从这些附属法规的制定主体来看，其虽然是以命令的形式出现，但却是由中央行政机关发布的。

(二)民国中晚期的政府组织立法(https://www.xing528.com)

进入民国中期，由于在政治形态上分为“训政”和“宪政”两个时期，因此这一时期的政府组织立法也大致可以分为训政时期的政府组织立法和宪政时期的政府组织立法两类。

1.训政时期的政府组织立法

其一，中央政府组织立法。训政时期的中央政府组织立法非常多，从涉及的中央政府组织种类来看，既涉及国民政府、行政院、各部会，也涉及附属机构:(1)1928年10月8日国民政府公布了《中国民国国民政府组织法》，此后历经多次修正，内容包括行政院的性质、组成、行政院与立法院的关系、行政院会议、各部委员会命令权、组织立法形式等^[45]，但对于行政院内设机构、职掌和员额等问题却并未有所涉及。(2)1928年10月20日国民政府公布《行政院组织法》，行政院是训政时期中央政府的重要立法，其规定了行政院的组成部门、院长的职权、行政院的内设机构、人员及其职掌、会议规则和处务规程等。^[46](3)作为行政院组成部门之一的部，其也有各自的组织法，如《内政部组织法》就具体规定了内政部的职责、内设机构、总务司的职掌、民政司的职掌、内政部人员及其职权、处务规程等。^[47](4)除部以外，委员会也是行政院的组成部门之一，因此与部相同，各委员会也有各自的组织法，如《蒙藏委员会组织法》。(5)除上述行政院、部、委员会以外，还存在着其他机关，其同样具有相应的组织法，这些机关往往是行政院、部委下设的机关，如内政部下设卫生署，而卫生署也有自己的组织法。

其二，地方政府组织立法。训政时期由立法机关议决通过的地方政府组织法包括省、市、县以及特别行政区域的政府组织法:(1)省政府组织法于1931年3月23日由国民政府公布施行，其内容包含省政府的职责、省令及其他规则制定权、省政府停止撤销权、省政府委员会、省政府主席职权、省政府组成部门及其职掌，省政府组成部门领导人员、厅等。^[48](2)在训政时期，市政府组织内容并没有单独的政府组织法来加以规定，而是作为市组织法的部分而存在的。1930年5月20日制定的市组织法中规定了市政府的地位、市令及规则制定权、市长地位、市政府组成部门及其职责、市政府组成部门特别规定、市政府组成部门领导人员、秘书处设置、参事设置、组织规则、其他人员等内容。^[49](3)与市政府组织内容一样，县政府关于组织的相关内容也规定于县组织法中，具体包括县长、民选县长的条件、县政府秘书、事务员及雇员、警察、县政府组成部门及其职掌、县政府组成部门人员、县政会议、县政府办事通则等内容。^[50]

其三，政府组织立法附属法规。组织法附属法规是指除由立法机关通过的组织法律以外，由各行政组织自行制定的组织法规，包括两类:一是由中央政府组织自行制定的组织法规，即无论是国民政府、行政院还是各部、会均可自行制定；二是由地方政府组织制定的组织规则。^[51]

2.宪政时期的政府组织立法

其一，宪法中的政府组织法条款。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》第五章对“行政”进行了规定，包括行政院的性质、行政院的组成人员、行政院组成人员的任免方式、行政院与立法院之间的关系、行政院会议、行政院预算和决算案、行政院组织立法形式等内容。^[52]

其二，《行政院组织法》。进入宪政状态后，《行政院组织法》也屡有修正，最终形成了1949年3月31日公布的《行政院组织法》，其包括《行政院组织法》的宪法依据、行政院的职权、行政院组成部门及其首长、行政院内设机构、行政院组成部门及其他所属部门之增减、行政院领导人员、行政院秘书处职掌及人员、行政院参事职掌及人员、行政院诉愿审议委员会及其他委员会、行政院会计处、统计室和人事室职掌及人员、规则制定权、施行日期等内容。^[53]

其三，其他政府组织立法。根据《行政院组织法》之规定，各部及各委员会的组织法由法律规定，这就意味着各部委采取了分别立法的模式，其可以制定针对本部门的组织法。^[54]