法治政府：组织法治解构政府权力

就其一般意义而言，国家结构形式意指国家整体与其组成部分之间的纵向关系，其核心是中央政权与地方政权之间的相互关系，其本质是一种权力关系。^[74]当今世界，主要有单一制和联邦制两类国家结构形式。在不同的国家结构形式之中，其行政权力的纵向配置也存在着明显的差异性。

(一)单一制——以法国为例

单一制是指国家由若干普通行政单位或自治单位、特别行政区等组成，各组成单位都是国家不可分割的一部分的国家结构形式。^[75]严格而言，单一制国家无所谓地方政府，身处地方的行政机关只是中央政府为管理的方便而设置的派出机关，是中央政府的代理机构，其目的是执行中央法律、政令。在这个意义上，只有上级行政机关与下级行政机关之别，没有中央行政机关与地方行政机关之分。但在诸如法国之类的具有地方自治传统的国家，除了有国家行政之外，还有自治行政——地方行政团体由地方普选产生，其与中央行政机关没有隶属关系；其自治权力受到宪法保护，上级行政机关不可以随意干涉地方自治事务。若地方自治执行机关超过了自治事务权限范围，即产生中央与地方机关之间的权限争议，须通过诉讼渠道，由法院裁决。^[76]

法国的国家行政机关由中央国家行政机关和地方国家行政机关构成，形成等级森严的体系。所有行政事务的决定权集中于行政首脑，基于上下级之间的层级指挥权，首脑以下各级行政机关只是传达和执行机关；行政首脑对下级行政机关的全部活动都有控制权，而无须法律的另行规定。基于这种关系，为实现其行政权力在国家行政机关内部的纵向配置，权力下放成为主要方式——“权力下放制”乃中央集权制国家行政权纵向配置的基本形式，具体可划分为两种类型:(1)分布式的权力下放制，或称垂直式的权力下放制。在这种体制下，中央各部与地方上的直属机关发生直接联系，将决定权的一部分下放，由地方上的直属机关行使。^[77](2)集中式的权力下放制，或称平面式的权力下放制。在这种体制下，中央各部通过地方行政长官与地方上直属机关发生关系，中央各部下放的权力实际上集中于地方上的行政长官。^[78](www.xing528.com)

(二)联邦制——以美国为例

联邦制是指由两个或两个以上的联邦组成单位组成联盟国家的国家结构形式，其核心是权力在不同层次政府组织中的分配。以美国为例，由于存在着两种意义上的中央与地方关系:(1)联邦中央政府与成员单位即各州或各邦之间的纵向权力关系；(2)作为成员单位之各州或各邦中央行政机关与下级行政机关之间纵向权力关系。故此，美国行政权力之纵向配置实际上涉及行政权在联邦政府、州政府与地方政府三个层面上的分派与调配，其中，对于联邦政府与州政府之间权力配置，遵循分权原则，由联邦宪法作明确规定^[79]；对于州政府与其下级地方政府之间的行政权力配置，则不适用分权原则，而是参照严格的单一制国家上下级行政机关的原则处理。

作为联邦制的美国，其政府在形式上由联邦政府与州政府两套系统构成。其中，联邦政府系全国政府，具有国家性；各州政府在其所辖范围内是独立存在的政治实体，设有一整套政府机构。联邦政府或全国政府和各州政府之间没有隶属关系，双方的权力由宪法赋予，而非由对方授予。但联邦宪法对联邦政府与州政府权力在规定方式上略有不同，其中对联邦政府采用“积极授权” 方式，即明确规定其有哪些权力，可以做什么；而对州政府则采用“消极授权”方式，即明确规定其不可以做什么，禁止其行使哪些权力——其意旨在于尊重“州保留一切没有放弃的权力”。具体而言，行政权在联邦与州政府之间的配置主要涉及专有行政权力、共有行政权力和禁止的权力等三个层面的内容:(1)专有行政权力。专有行政权力意指只能由联邦或州政府独立行使的行政权；根据联邦主义原则，凡是应由联邦政府行使的专有行政权力，州政府不得分享；同样的，凡是应由州政府行使的专有行政权力，联邦政府也不得干预。若联邦政府与州政府在专有权限方面发生无法调和的争议，原则上由联邦法院依照宪法和有关法律予以裁决。具体有二:一是联邦政府的专有行政权力，主要包括由宪法明确授予联邦政府的权力、默示和固有的行政权力，等等；二是州政府的行政权力，主要包括负责高等教育、监察犯罪以及地方政府的授权、提供并管理州里的公路系统和社会福利、应当由地方政府提供的服务、税务管理以及税收资源的再分配，等等。(2)共有行政权力。共有行政权力意指联邦和州政府共同享有的行政权力。就其相互关系而言，主要有三点:多数的共有行政权力在宪法中没有具体说明，它们只是默示意义上的，譬如在联邦和州都可以涉及的事项，只要有合理的诉求，联邦和州政府都可以行使行政权；在行使诸如征税、借款(发行公债)、设立银行和公司、为公共目的而征用财产提供公共福利、环境保护的权力以及海港管理的权力等共有权力时，联邦和州政府彼此既须承认权力共有，不得相互排斥，亦须尊重分工负责之原则；各州在行使共有权力时，不得与联邦的法律冲突，也不能妨害全国的利益。(3)禁止的权力。为保证联邦和州所拥有的权力互不侵犯，宪法明确列举了联邦、州以及联邦和州都不得行使的权力。