政府采购的意涵及法治政府的组织法治

政府采购肇始于近代西方发达国家的市场经济，通常又被称为公共采购。我国的政府采购起步于20世纪末，不久便根植于我国的社会、经济和政治生活当中。^[18]政府采购虽是一个专业的法律术语，国际上却缺乏对其内涵的统一解释。在我国，由于对政府采购理论研究不够，法学界主要是从法律规范的角度来对其进行定义，形成了较为一致的解释。

(一)政府采购的概念

根据《政府采购法》第2条之规定，所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或采购标准限额以上的货物、工程和服务的行为。正确理解政府采购的概念，还需要从如下几个方面作出理解:

其一，采购目的的公益性。政府采购有别于普通的私人采购和商业采购，它不是以营利为目的，相反，其必须以实现社会职能和政治职能等公益目标为最优旨归。原因有二:一是由于财政性资金和借贷资金等国家财政是政府采购的主要资金来源；二是由于政府采购中的采购方主要是国家机关、事业单位等公共部门。

其二，采购主体的法定性。政府采购的目的一般具有很强的公益性，这就要求政府采购的主体必须具有法定性。我国的法定采购主体主要包括国家机关、事业单位及团体组织。判定是否属于法定采购主体，有两项标准:(1)政府采购的采购方必须依法设立，具有主体资格，享有法律法规等赋予的采购权限；(2)政府采购的主体的运作经费主要依靠国家财政。

其三，采购客体的广泛性。政府采购的客体包罗万象，具有广泛性的特点，但必须局限于政府制定的集中采购目录以内或采购标准限额以上。通常来说，主要包括货物、工程与服务三类。货物如原材料、设备、产品；工程如有关新建、修缮、拆除建筑物、构筑物等建设工程；服务则指除货物和工程以外的其他采购对象。

其四，采购活动的规范性。政府采购目的的公益性和主体的法定性，决定了政府采购的活动并不是简单地一手交钱、一手交货^[19]。其必须依据既有的法律规范来展开，主要体现在三个方面:(1)遵循特定的原则，如公平原则、公开原则、廉洁原则等；(2)采取特定的方式，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判等；(3)接受特定的监督，如政府采购监督管理部门、采购主体内部监督机构等。(www.xing528.com)

(二)政府采购的作用

制度说到底其实就是一系列规则的整合，作用不外乎是要指导和规范人们的行为，政府采购也不例外。具体来讲，政府采购制度的作用主要包括^[20]:

其一，节约财政支出，降低行政成本，提高财政资金的使用效益，这是市场化政府采购的基本功能。由于政府支出具有自然的扩张性，每个国家都面临着公共支出膨胀的问题。一切有权力的人都容易滥用权力，如果不对政府采购进行制度性的约束，政府的支出膨胀和人员膨胀将呈不可抑制趋势。政府采购制度中的财政预算、集中采购、竞争机制、监督采购等制度恰恰可以达到将纳税的钱花到“刀刃上”，减少浪费的目的。可以说，政府采购是提高财政支出效率的核心制度安排。收支平衡是财政的基本要求，在政府征收(主要是税收征收)受社会容忍度制约、发行债券与增发货币有难以控制的风险等客观现实约束下，财政支出必须以最小的投入实现最佳的社会经济效益和政府绩效的最大化，实现高效率。不断探索完善财政支出措施，提高效率是现代财政制度的应有之义。政府采购法制作为规范公共资金使用的法制，其内容包括政府采购计划编制、政府采购目标的设定、采购程序的构造、采购契约的授予等。这些规范一方面有助于将公共资金使用置于竞争环境下，防止“寻租”现象的滋生，使政府采购合同的授予建立于投标人履行合同的能力和资格上，价格、产品、质量以外的其他标准，在合同授予中不起决定作用，进而提高公共资金的使用效率，发挥公共资金使用“节流”作用；另一方面，通过产业导向和支持原则促进产业协调发展，进而促进经济增长从而扩展公共资金的总量，发挥“开源”功能。“开源”与“节流”的有机结合，有效提高财政支出效率。

其二，增加行政透明度，防止腐败的发生。财政预算是各级政府依据法律和制度规定编制并经法定程序批准后而实施的以财政收支为主的政府年度配置计划，具体包括预算编制、预算执行和决算三大环节，现代财政制度对预算提出了完整性、透明度和公众参与要求。在不成熟、不完善的市场经济社会中，法制不健全、交易过程不透明就会引起大量的“寻租”行为。就预算的完整性来看，凡以政府名义发生的收支包括债务性收支都应列入政府预算中。政府采购制度在财政性资金规定上明确规定“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”，有助于通过政府采购预算安排将政府债务性支出一体纳入政府预算。同时，建立政府采购制度，由专门的政府采购机构负责，使用单位不再直接拥有采购的权力，只负责最后的验收，而采购资金由财政部门统一负责向供应商直接拨付，再加上采购程序的规范和采购活动的透明，这就在很大程度上避免了徇私舞弊行为的发生。^[21]

其三，提高国家对社会经济的宏观调控能力。对经济实现宏观调控是发展经济的主要手段和方法。由于政府采购的规模巨大，通过规范政府采购制度可以加大对公共商品和公共投资品的采购力度，扩大内需，规范固定资产投资。同时，通过政策性的调整又可以在稳定物价、保护民族工业以及改善投资环境方面发挥积极的作用。例如，当经济过热时，可以适当地压缩和推迟政府采购，减少社会的总需求；对需要给予扶持的新兴产业或技术项目，考虑在政府采购的招标方案中适当地多包含一些；政府在统一的采购中以招标竞争方式压低供应价格，对稳定同类商品价格所起到的抑制作用等都是政府采购对社会经济进行宏观调控的表现。