市场监管权主体分类-市场监管权法律规制研究

分类，就是将事物按照种类、等级或者性质分别加以归类，借以将无规律的事物变得有规律。黑格尔说:“分类是概念的判断，是已经内在于概念中的规定的建立，从而也就是概念的区别的建立。”^[17]在法学上对概念进行分类，是为了更好地认清纷繁多样的制度设计的共同点，掌握它们的规律，以便很好地运用与进一步改进。市场监管权主体的多样化，各自的设立目的、法律地位、职能、承担的责任多有不同。通过分类，可以认清他们的特点，在立法之时能够充分运用和发挥他们的价值作用。

(一)政府市场监管权主体和社会市场监管权主体

按照行使市场监管权的主体的性质不同，可以分为政府市场监管权主体和社会市场监管权主体。政府市场监管权主体是指行使市场监管权的主体为政府的组成部分，其行为代表的是政府的意志，表现的是政府对市场的干预。社会市场监管权主体是指行使监管权的组织不是政府的组成部分，是由私人组成的机构，一般代表的是某个团体或群体的利益。在市场监管权主体分类中，此为最基本的概括，其立论的基础就是政府与市民社会的划分。传统的市民社会理论将社会分为“政治国家与市民社会”的二元结构，并在社会契约论的基础上，将二者的权力（利）与义务做了区分。市民社会中的个体能够按照自己的意思从事生产和生活，不受他人的不当干涉。市民拥有的私人权利具有本源性，它的取得不依赖于他人的恩赐，具有与生俱来性。

政治国家存在的目的是维护市民的权利不受他人侵害，在市民之间作为一个权利规制的监督者和纠纷的裁决者。政府是市民之间的协议的产物，是市民将个人私权让渡于政府才使得政府拥有对社会干预的权力。市民社会中最主要的活动是经济活动，在满足人生存需要的基础上，形成了我们所见到的一切社会上层建筑。市场经济活动中欺行霸市、扰乱竞争秩序的行为需要有人解决，政府作为一个人们希望的解决纠纷的中正的第三方应运而生。

没有市场失灵就不会有政府市场监管权的存在，政府监管机构在市场监管权力体系中占据主要地位。按照不同层次和门类的市场监管，政府市场监管权主体可以进行不同类别的划分。如按照层级不同，可以分为中央政府监管权主体和地方政府监管权主体。根据经济监管部门的分工，又可以划分为食品业监管、信息产业、房地产业、金融业、广告业等政府市场监管权主体。对于金融行业监管，又可以进一步细分为银行、证券、保险、期货等政府市场监管权主体。

社会市场监管权主体的产生是建基于“政府监管失灵”的理论之上的。政府的“有限理性”“部门利益化”“权力被赎买”“管制成本麻木”等问题的存在，导致政府市场监管权的行使背离人们的期望。现代市民社会理论认为，在政府与市民之间应该有一个中间层主体起缓冲作用，它既能代表政府对市场主体的经济活动进行监管，又能代表市场主体与政府进行谈判沟通。作为社会中间层主体的社会化市场监管权主体就是在政府干预与市场自治之间架起监管和沟通的桥梁。市场监管权社会主体以行业协会为代表，其作用主要是辅助政府市场监管工作。如《中国证券业协会章程》规定，协会的宗旨就是在国家统一证券监管的前提下，进行行业自律管理，发挥政府与证券行业之间的桥梁作用。其第6条第（七）项规定协会的职责是，监督、检查会员是否有违反证券监管法律、法规的行为，并予处罚。第7条规定，协会负责对行业从业人员的资格认定和行为管理。再如《中国食品和包装机械工业协会章程》将其市场监管权规定为:“认真开展行业内部的价格自律工作，防止低价倾销、价格垄断及压价招标、价格歧视，维护行业整体利益和消费者的合法权益。”尤其在证券行业中，证券交易所作为一个社会性组织，完全承担了证券交易规则的制定与监督权。概括起来讲，行业协会的市场监管职权有:政府行业政策制定参与权、行业发展向上反映权、行业标准制定参与权、行业经营行为自律规则制定权、行业企业对国家行业法律的遵守情况的监督权等。

(二)一般市场监管权主体和特殊市场监管权主体

根据市场监管权主体的监管权力范围大小，可以将其分为一般和特殊两类市场监管权主体。一般市场监管权主体是指该主体拥有的市场监管权力可以适用于广泛的市场，相关的市场监管法律规范可以适用于普遍的市场经营活动，而不是仅仅局限于某一个特定市场。特殊市场监管权主体是指该主体的监管权力仅仅适用于某个市场，相关的市场监管法律规范仅仅适用于这个市场中的市场主体的经营行为，对于其他的产品市场中的市场主体没有规制力。

现实生活中能够将其监管权力加之于非特定市场的一般性市场监管权主体大致有:反垄断执法机关、市场监督管理部门、物价部门、质量检验检疫部门、标准化行政主管部门、消费者协会等。特殊市场监管权主体按照行业划分种类繁多，如金融机构部门、食品安全监管部门、广告行业监管部门、房地产行业监管部门、卫生医疗器械生产监管部门、汽车行业监管部门、航空业监管部门、交通运输业监管部门、能源市场监管部门、建筑材料生产监督部门等。基本上与人民生活关系比较密切的产品生产和销售市场，都有专门的监管机关进行监督。另外，特殊市场监管主体还包括数量众多的市场经营者组成的行业协会，也承担着对协会会员的市场经营活动的监督管理。两种市场监管主体在监管权行使上的区别如下:

在监管内容上，一般市场监管权主体注重于对市场经营主体的竞争行为进行规制，防止垄断行为和不正当竞争行为的出现；特殊市场监管权主体注重于行业企业的市场进入、设立标准、产品标准、经营行为的监管，竞争秩序的规制不是重点。(www.xing528.com)

在监管理念上，一般市场监管权主体立足于对某一类产品的市场结构平衡的维护，防止出现对正常竞争的破坏，体现了对经济自由和经济公平价值的追求；特殊市场监管权主体更多的是通过监管提升行业市场的服务质量、产品质量，以保护消费者利益，体现的是安全、可靠、稳定的价值观。

在监管法律规范内容上，特殊市场监管权的内容包含大量产品技术性规范。行业的产品和服务要求不同，所需要的技术指标各不相同，反映在法律规定上，就是很多科学技术性标准成了法律标准，并且被监管部门忠实地执行下去。如食品卫生安全标准、银行业审慎监管标准、医疗器械产品标准、证券交易规则、期货风险管理规则等，都是有大量的科学数据作为制度建立依据的。

(三)独立市场监管权主体和行政隶属性市场监管权主体

按照监管部门与行政机关的关系来划分，可以将监管主体分为独立市场监管权主体和行政隶属性市场监管权主体。独立市场监管权主体独立于行政机关，不属于政府的任何一个行政部门，独立行使法律赋予的市场监管权力。如美国联邦储蓄保险委员会、证券交易委员会、商品期货交易委员会等。行政隶属性市场监管权主体虽然在法律的授权内独立履行自己的职责，但是，其在组织上属于行政系统的一部分，受上级行政机关和政府首脑的领导。如美国食品药品管理局、联邦银监局、联邦铁路局、航空局等。

王名扬教授在《美国行政法》中将以上两种监管主体分别称为“独立控制委员会和独立机构”，美国参议院政府事务委员会所作的1977年报告中将独立控制委员会的特点概括为:①具有监管决定权；②能够独立制定标准或指导路线，对受控对象给予利益或制裁；③监管的对象主要是国内企业；④负责人由主体任命；⑤监管程序受联邦程序法支配。^[18]简要言之，独立控制权力机构依照法律同时享有立法权、行政权和司法权。独立控制委员会独立于政府行政部门，只对议会负责。独立机构隶属于总统领导的行政部门，向总统负责，接受其监督。

按照独立享有立法、行政、司法权的标准来看，我国反垄断执法机构和金融监管部门属于独立市场监管权主体，其他都属于行政隶属性市场监管权主体。但是，我国任何一个市场监管权主体也不可能独立于政府行政机构之外，不受政府首脑的制约。如中国反垄断局隶属于国家市场监督管理总局，属于部内独立机构；银保监会、证监会属于国务院正部级机构，受国务院的领导。所以，独立市场监管权主体完全独立于政府的原则不适用于我国。

(四)职权性市场监管权主体和授权性市场监管权主体

按照市场监管权来源的不同，市场监管权主体可以分为职权性市场监管权主体和授权性市场监管权主体。职权性市场监管权主体是指依照宪法和行政组织法的有关规定而设立的，在机关成立之时就拥有相应的监管职权和职责，并同时获得市场监管主体资格的市场监管权组织。职权性市场监管权主体的特点是，依照宪法和行政组织法的有关规定成立，在成立时就独立取得市场监管资格。没有法定的监管职权，就不会有该监管主体的存在；当监管权力丧失的时候，就当然失去市场监管权主体资格。职权性市场监管权主体包括立法机关直接立法授权的独立控制市场监管权主体和依据宪法与行政组织法设立的政府市场监管权主体。

授权性市场监管权主体是指依据宪法和行政组织法之外的法律授权而取得主体资格的市场监管权主体。授权性市场监管权主体的组织机构成立的原因与其取得市场监管资格并不必然相关，有可能是某一行政机关或社会机构在运行过程中获得了某一方面的市场监管法律授权，当然，也可以是在获得法律授权之后专门成立的享有市场监管权主体资格的监管机构。社会市场监管权主体的监管权一般来自于法律或者行政授权，所以它是授权性市场监管权主体；政府内部行政职能部门性的市场监管机关，如果其权力也是来源于宪法之外的法律授权或者行政授权，那么它也属于授权性市场监管权主体。