公共文化服务立法的特点-文化权视角

2004年，“国家尊重和保障人权”就被写入宪法之中。但在相当长时期内，作为人权重要组成部分的文化权的立法进展缓慢。1999年文化部发布的《文化部文化立法纲要》，2004年中宣部印发的《文化立法十年规划（2004-2013）的建议》在一定程度上发挥了积极作用，但具体立法实践中，却未看到实质效果。十届全国人大常委会立法规划中，无一件文化领域立法；十一届全国人大常委会立法规划中，仅《非物质遗产保护法》列入提请审议计划、《图书馆法》列入研究起草计划。直至十八届四中全会决定，为更好贯彻宪法“尊重和保障人权”的基本原则，加快建设社会主义法治国家，将文化领域作为立法重点领域，文化立法工作才步入快车道。仅2016年，就通过了《公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）、《电影产业促进法》（以下简称《促进法》）两部法律。另有《公共图书馆法》《文化产业促进法》《互联网信息服务管理办法》《全民阅读促进条例》等正在起草或审议。

以文化权为视角，《公共文化服务保障法》具有以下几个特点：

第一，以国内立法和政策形式遵循和履行国际人权公约。1948年，联合国大会通过决议颁布《世界人权宣言》，中国作为该宣言的发起国，与其他签约国共同遵守宣言规定，包括第二十二条“人人有权实现文化方面的权利”。始终认为，人民充分享受的人权，包括文化权利，这也是全人类共同的梦想和各国努力达到的目标。1966年颁布的《经济、社会及文化权利国际公约》（以下简称《公约》）集中宣示了一系列基本文化权利，成为全世界，特别是发展中国家人权发展的重点领域。2001年，中国加入该公约，并将尊重人权确立为中国国家基本价值观和发展目标之一。中国作为负责任的大国，在人权建设道路上，不忘初心，砥砺前行。自1991年，连续26年发布的人权白皮书，制定的三个人权行动计划，都高度重视公民文化权利，展示并总结中国在文化人权方面的新成就、新进展和新突破。因此，《保障法》等公共文化服务立法的出台，显示出中国对《世界人权宣言》和国际公约的尊重，积极履行国际法义务、践行公约承诺，在人权保障方面体现大国担当精神。

第二，《保障法》等公共文化服务立法以单行立法形式体现宪法文化权利和贯彻国家“尊重和保障人权”的原则。中国《宪法》第三十三条规定“尊重和保障人权”，第十九条到第二十二条，提出了广义文化权利概念和保障文化权利的基本要求，国家发展为人民服务、为社会主义服务的各项文化事业，开展群众性的文化活动。第四十七条，指出公民拥有文化创作和文化活动的自由，国家鼓励和帮助文化创造工作。《保障法》颁布前，文化领域立法仅有文化传承保护方面的《文物保护法》和《非物质文化遗产保护法》，以及相关的《通用语言文字法》和《著作权法》，没有全局性法律。《保障法》的颁布，与上述文化立法构成了宪法统帅下的文化人权保护法律体系，明确和落实了宪法依法保障人民群众基本文化权益的要求，将政府维护文化权利的义务上升为法律责任，以立法形式确立公共文化权利的相关方针和政策。(https://www.xing528.com)

第三，调整对象和保障范围体现公共性、普惠性与兜底性。中国《保障法》等公共文化服务立法与政策，相对于英美人权传统和日韩文化立法，有几个明显特征。首先，公共性。文化权既有公共属性，又有个体属性。英、美、日、韩等国家重视保障以个体为主体的文化创作自由和享有文化创作成果的权益。韩国《文化基本法》第四条规定，文化权利指“所有公民在文化表现和活动中，都有自由进行文化创作、参与文化活动的权利”。中国《保障法》调整文化权的公共属性部分，主要包括图书馆、博物馆等公共文化设施，全民阅读、全民健身、全民科普等公共文化活动和服务。其次，普惠性。人权核心在人，要求人权保障不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产等有所区分，平等不歧视。《保障法》第三条规定公共文化服务是人民普惠性的服务，坚持以人民为中心。在此基础上，追求公共文化服务均等化，向贫困地区、革命老区、民族地区等特殊地区，和未成年人、老年人、残疾人等特殊群体倾斜，重点向农村地区提供文化产品，满足全社会成员公共文化需求。最后，兜底性。《保障法》保障公民读书看报、听广播、看电视等最基本的公共文化服务，满足公民最基本的公共文化需求，是文化权利中公民都应享有的基本文化权利部分。该法第二条明确指出“本法所称公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。”政府作为责任主体，通过建设文化设施、支持开展文化活动、制定购买公共文化服务目录等举措，达到基本公共文化服务标准，兜底公民基本公共文化权利实现。

第四，体现社会主义核心价值观，是促进中国特色社会主义文化战略的重要法律。《保障法》第一条就指出，制定本法的目的是“加强公共文化服务体系建设，弘扬社会主义核心价值观，促进社会主义文化繁荣发展”。中国作为社会主义国家，与封建社会和资本主义社会文化为少数贵族阶级与富人阶级服务不同，社会主义的文化建设为人民服务、为社会主义服务，是民族的、大众的、科学的新文化。因此，《保障法》以社会主义先进文化前进方向为指导，坚持社会主义核心价值观，坚持社会主义特色文化基本方针“百花齐放、百家争鸣”，将人民群众文化权益放在首位，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能。

第五，确立以政府为主导，社会力量和公民参与的实施体系。作为人权的重要组成部分，文化权利重叠积极人权和消极人权二元属性。一方面，尊重文化权利，要求政府尊重公民自决，不直接或间接干涉公民文化自由。另一方面，保障文化权利，要求政府承担积极义务，采取措施，提供实现文化权利的条件和途径。《公约》第21号一般性意见就规定，缔约国应承担尊重、保护和落实的义务。其中落实义务要求，政府采取立法、行政、司法、财政等措施，全面实现公民文化权利。《保障法》主要调整对象是公共文化服务。公共文化服务属公共服务基本范畴，作为非排他性和非竞争性的公共文化产品，公共文化服务应由政府担负主体责任，积极承担落实义务，以政府为主导，进行设施建设、服务和产品提供、经费保障与监督管理。同时鼓励社会力量和公民参与，提供更为丰富、多元的公共文化产品。