提高证券监管效率的建议

考察其他各行政机关执法的基本状况，我们可以得出以下一些提高证券监管机构执法效率的一些启示和建议：

1.下放执法权和处罚权是提升执行效率的重要制度保障

目前，造成证券行政执法低效率的最主要原因是执法主体高度集中。这种执法主体高度集中的格局与体制，一方面造成了地方证券监管机构只是协助证监会专门执法的机构，削弱了其积极性和主动性；另一方面，这种层层上报制度，在一定程度上拖延了执法主体对违法行为的查处，继而影响了后续的处罚措施的落实，要么就是人去楼空或被处罚人的主要财产已经转移。此外，这种高度集中的执法体制也造成了协助执行中的司法机关造成巨大的执行压力，全国的证券行政处罚的案件都由证监会所在地的基层法院的北京市西城区人民法院来执行，后者难免不堪重负。

在上述列举的所有行政机关中，我们发现它们的执法权都是下放到基层的，当然由于监管范围和对象的差异性，各个行政机关基层组织的设置也是具有差异性的，但是没有一个行政机关将执法权完全由中央一级行政机关行使的。其中保险监管机关的经验非常值得借鉴，因为除保险监管机关以外的机关，其地方机构的执法权都是法律明确规定，而在法律没有明确规定保险监管机关地方性机构执法权的情况下，它通过内部的授权，妥善解决了地方机构的执法权来源问题，极大地提高了保险机构的执法效率。因此，下放证券监管机关的行政执法权是提高证券执法效率的必然要求和途径。在《证券法》没有修改前，我们可以采取保监会的做法，即通过内部文件授权或者是委托形式，赋予地方证券执法机构行政处罚的权限。这种执法权的下放的风险可以通过行政处罚的及时上报制度和中央一级派驻执法巡视员的方法来防范，具体而言就是地方证监局作出了行政处罚后及时将行政处罚的情况上报证监会的稽查局或行政处罚委员会，由其审查行政处罚的合法性和妥当性。而原来证监会所设置的稽查大队的人员则转化为证监会派驻地方的执法巡视员，专门从事日常执法监督职责，只对证监会负责，并且定期轮换。

2.将行政处罚执行与日常业务审查和管理结合起来

公安机关具有较强的自行执法权，主要是源于其享有的人身限制执法措施。保险监管机具有的较高的执法效果，主要源于其对被执行人的业务资格的监管和审查权力。对于证券监管机关的执法效果的提升，就可以将行政处罚与业务管理和日常行政审批结合起来，如对属于证券公司和上市公司的罚款，在其没有及时履行的情况下，可以将其列入黑名单，实行冷淡对待。为此，稽查局与其他业务部门必须建立信息共享网络和机制，并将其长期化和制度化。(www.xing528.com)

3.谨慎适用对非业务和资格管理对象的罚款性行政处罚，加强与其他机关的协作，建立信息共享制度

对于证券监管机关不享有业务和资格管理权限的个人或单位，如从事证券操纵和内幕交易的违法当事人在其涉嫌违规行为时，尽量与其他机关协作，减少对其直接行政处罚，特别是像罚款一类的处罚。在迫不得已的情况下处罚，也最好处罚为其开立账户并且默许其进行违法行为的证券公司。如银行监管机构在发现未经许可持有商业银行百分之五以上股份时，它们也只处罚商业银行。此外，还应该与其他机关协作，并且积极协助其他机关作出行政处罚。如非法证券活动应该与公安部门协作查处，通过公安机关享有的限制人身自由的方式更加容易落实处罚。这种机制的确立，可以通过证监会与其他行政机关签署执法协作备忘录或共同发文的方式来完成。

4.修订《证券法》，积极争取行政执行中的拍卖、现金划拨权

执行难的问题是一个所有司法机关和行政机关共同面临的普遍性问题，而这一问题的形成是一个诸多因素的综合作用的结果，如全社会信用监控体系的缺失，以及执行规定自身的不合理。[15]这一局面的改变需要系统性的措施，并且需要漫长的过程。目前最为直接的有效措施就是赋予行政机构的直接执法措施，如拍卖、变卖或现金划拨，不仅仅有利于提升行政执法效率，也间接减少了法院的执行压力。

因此，如果证券监管机构享有拍卖和直接划拨的执法权，这对于执法效果的提升，特别是对于非业务主管人员和单位的行政处罚的落实将具有直接意义。当然，这些权力的享有必须是有法律直接规定和授权的，为此，这一设想只能留待于《证券法》修改时，向立法者（全国人大常委会）阐释赋予上述直接执法措施对于证券市场健康发展的重要意义情况下，建议增加这两项权力。具体而言，就是当被处罚人有证券或现金时，可以在请求证券登记结算机构冻结的情况下，而当事人仍然不履行时，变卖其证券或直接划拨其现金。