合宪性审查对象及必要性

宪法第五条规定的合宪性审查对象为法律、行政法规和地方性法规；立法法第九十九条规定的合宪性审查对象为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，第九十七条第（一）项规定的合宪性审查对象为全国人大制定的法律；《法规、司法解释备案审查工作办法》第二条及第二十条规定的合宪性审查对象为行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释及其他有关规范性文件^[23]。可见，宪法及有关法律、委员长会议通过的“工作办法”对合宪性审查对象的规定极不统一。统而言之，现行立法所确定的合宪性审查对象是全国人大常委会的法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、授权法规、司法解释及其他有关规范性文件。

1.宪法监督的对象是直接依据宪法作出的行为，即直接实施宪法的行为。依据实施宪法的行为的表现形式，可以将其区分为抽象行为和具体行为。抽象行为的表现是具有普遍约束力的规范性文件。第一，合宪性审查是专门监督规范性文件是否符合宪法的一项宪法监督机制。第二，合宪性审查是专门监督直接依据宪法制定的规范性文件是否符合宪法的宪法监督机制。直接依据宪法制定的规范性文件才存在合宪性问题，直接依据法律制定的规范性文件只存在合法性问题。根据公定力原理，即使是直接依据宪法制定的规范性文件，在其制定以后即被假定为合宪而有效；只有在法定主体依法定程序向合宪性审查机关提出质疑时，才需要对其合宪性进行审查。

2.法律是宪法具体化的基本形式，因此，法律是合宪性审查的主要对象^[24]。在我国，全国人大和全国人大常委会作为行使国家立法权的机关，不可否认，其直接依据宪法制定的基本法律和其他法律是合宪性审查的主要对象。宪法第五条概括性地规定了法律不得与宪法相抵触，但具体制度安排存在两个基本问题：（1）全国人大制定的基本法律的合宪性审查主体及程序是什么？（2）立法法第九十七条虽然规定了全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当法律，但立法法第九十九条及《法规、司法解释备案审查工作办法》都未对相应的合宪性审查的主体、启动主体及审查程序作出规定。

3.党内法规及规范性文件的合宪性审查问题。笔者完全赞同李忠教授的观点：“总体上讲，党中央制定的党内法规制度，始终践行党的性质、宗旨和目标任务，坚持依法执政，严格按照党对立法工作的领导的要求，在宪法修改、立法规划计划制定、重大法律问题确定、重大体制和政策问题调整等工作中，善于将自己的主张按照法定程序转化为国家意志。而党中央以外的其他党组织制定的党内法规制度，可能存在突破宪法法律规定、不当干预国家事务、不当增减党员的公民权利义务等问题。党的十八届四中全会还提出，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。鉴于党内法规制度在我国国家生活和社会生活中的重要地位及其违反宪法规定的可能性，为维护宪法权威，维护中国特色社会主义法治体系统一，有必要对党内法规制度进行合宪性审查。”^[25]

4.国际条约的合宪性审查问题。现代以来，国家间在政治、经济、文化等诸领域的联系愈来愈密切，国际条约作为联系的纽带和保证日益增多。在法治国家，签订和批准国际条约的权力来自于宪法的授权，必须受到宪法的控制，在这一意义上，国际条约应当接受合宪性审查。同时，国际条约不同于国内的法律，其涉及两个或者多国之间的关系，关涉一个国家的国际信誉，倘若依据一国的宪法将国际条约废除，定会影响到该国的国际信用，在这一意义上，国际条约不应当接受合宪性审查。基于不同考量，学界形成了两种学说：基于前者形成了宪法优位说；基于后者形成了条约优位说。两种学说各有偏颇，前者会影响一国的国际信用，后者会破坏统一的宪法秩序。故而又形成了折中说，该学说认为，虽不能对国际条约直接进行合宪性审查，但可对实施国际条约的手段或者措施进行合宪性审查。我国以和平共处五项原则处理国际关系，并倡导构建人类命运共同体，不宜直接对国际条约进行合宪性审查，既为维护统一的宪法秩序，又不伤及我国的国家形象，宜采用折中说。(www.xing528.com)

5.法规及司法解释的合宪性审查问题。“法规”包括行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规^[26]。（1）对行政法规进行合宪性审查的空间。在行政法规中，授权性行政法规和职权性行政法规具有创制性，存在进行合宪性审查的必要，而实施性行政法规是依据法律制定的，通常只需要进行合法性审查。（2）对监察法规进行合宪性审查的空间。根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。监察法规分为实施性监察法规和职权性监察法规。只有职权性监察法规才存在进行合宪性审查的必要。（3）对地方性法规进行合宪性审查的空间。地方性法规制定的前提条件是不与宪法、法律、行政法规相抵触。“不相抵触”中包括在未制定法律、行政法规的情况下而先制定地方性法规的情形。在此种情形下，存在进行合宪性审查的必要。（4）对自治条例和单行条例进行合宪性审查的空间。自治条例和单行条例可以对法律、行政法规作出变通性规定，因此，存在进行合宪性审查的必要。自治区的自治条例和单行条例需经全国人大常委会批准后生效，在批准过程中，全国人大常委会必然地要对其进行合宪性审查。倘若全国人大常委会在批准过程中，未能履行或者未能充分履行合宪性审查职责，依据立法法第九十七条第（一）项的规定，全国人大有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。自治州和自治县的自治条例和单行条例需经省、自治区、直辖市人大常委会批准后生效。因此，需要由全国人大常委会对批准生效后的自治条例和单行条例进行合宪性审查。（5）对经济特区法规进行合宪性审查的空间。基于全国人大的授权，经济特区制定在本经济特区适用的法规，该类法规可以对法律、行政法规进行变通。因此，存在进行合宪性审查的必要。（6）对司法解释进行合宪性审查的空间。司法解释可以分为实施性解释、立法性解释和职权性解释，后两类司法解释存在合宪性审查的必要。

6.“其他有关规范性文件”的合宪性审查问题。鉴于合宪性审查的对象限于直接依据宪法制定的规范性文件，“其他有关规范性文件”包括：（1）有权制定法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规的国家机关直接依据宪法制定的其他规范性文件；（2）国家机关直接依据宪法制定的规章及规章以下的规范性文件；（3）企业事业组织、社会团体等非国家机关直接依据宪法制定的规范性文件^[27]。

上述规范性文件中除法律、国际条约外，其他规范性文件都是合法性审查的对象。