财税法立法宗旨改进：基础理论新探索

预算法的立法宗旨，是关于制定（或修订）预算法所要达成的基本目的，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度建构具有非常重大的指导作用。从一定意义而言，我们只有首先明确了预算法应然的立法宗旨，才有可能发现现存预算制度的缺失，才有可能找出问题的症结和差距所在，然后设计相关制度加以完善。那么，什么是社会主义市场经济体制条件下预算法应然的立法宗旨呢？这需要我们重新认识国家预算的概念、功能、特质和预算法的性质。

在我国，受计划经济和传统财政学的影响，人们通常将国家预算（或称政府预算）简单地定义为“政府的基本财政收支计划”。将国家预算定义为“财政收支计划”，这一预算理念虽然在一定程度上表明了国家预算形式上的特征，但它并未能全面、准确地揭示国家预算的深层实质和要义。因为国家预算的诞生及其发展史表明：国家预算的功能目的并不仅仅止于计划本身，而是要经由计划（即预算）来规范、控制和监督政府的收支行为，实现资源配置的科学、合理与公平，提高财政资金使用的效率和效能，促进经济、社会长期稳定的发展 [3]。质言之，预算的要义在于对政府收支的规范、控制和监督。况且，“收支计划”，不仅国家（政府）需要，个人、企业和家庭也需要。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业的收支计划）的决策与实施，通常既无需公开，也不需要制定专门法律予以规范。而国家预算则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制、审批，其编制、执行的结果也应予公开，甚至整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题归根到底，是由国家预算不同于“私人”预算的特点所决定的。

考诸市场经济国家公共财政框架下的预算法治实践，国家预算（包括中央预算和地方预算），是指法定的众多预算主体（政府立法、行政各部门等）基于人民（纳税人）的信任和委托，依法定权限、按法定程序和规则编制、审查和批准的政府年度财政收支计划，是统筹可得公共经济资源依政府施政方针在潜在的支出项目中进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程，是静态预算文件和动态预算行为的综合。国家预算与“私人”预算相比，具有决策主体多元性、受托决策性、决策的受制约性及整体刚性与适度弹性相统一等四大特征。[4]

国家预算的受托决策性，从法学的观点而言，实质上是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托。早在1829年，美国政治家亨利·克莱（Henry Clay）就曾指出：“政府是一个信托机构，政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的。”[5]从而揭示出人民与政府、与政府官员之间为信托关系，为委托人、受益人与受托人之关系。抗日战争胜利后，面对新时局、新任务，毛泽东同志在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》一文中告诫全党：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策都要适合人民的利益……同志们，人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。”[6]这实质上也就是说我们共产党人的政权本质上是由人民基于信任托付而生的，其责任是向人民负责。第二次世界大战后，1946年公布的《日本宪法》序言部分亦宣称日本的“国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。这是人类普遍的原理，本宪法即以此原理为根据”，更是从切肤之痛的战火中、从国家根本法的高度宣示人民与政府之间的关系为信托关系。在国家预算信托中，人民（也即广大的纳税人）选举政府并基于对政府的信任，直接或间接地通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，直接或间接地通过编制和审批预算，授权政府有关部门及其人员筹集、分配和支用公共经济资源（财政资金），以提供公共产品和服务，进而满足特定社会范围（国家或者地方）的公共需要（其中当然也包括具体纳税人个人的公共需要）。在这一预算信托过程中，人民作为信托资金（财政资金）的来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托结果的最终承担者。因而，其逻辑的必然应当是——人民应是预算结果的知情人，是预算过程的当然参与者和预算决策的最高话语者，而政府、政府各部门及其官员作为受托人，虽然居于预算信托管理事务的中心环节，是各类预算行为的具体决策者、执行者，但它们应在人民（即委托人）直接或者间接（即经由选举的国会、人民代表大会等）订定的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权（责），并对预算委托人（同时也是预算受益人，即纳税人人民）及其代表负责，向他们报告预算收支运行及其结果的有关情况。(www.xing528.com)

更进一步申论，按信托的一般法理，委托人设定信托的目的首先在实现受益人的信托利益。对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源（财政资金）的来源者——纳税人（亦即作为委托人、受益人之人民）的公共需要（欲望）的实现即应当是最大和最终的信托利益。预算法作为规范国家预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来规范预算行为，调整各预算主体间的预算权益关系，进而维护和实现这一最高利益，使人民的信托利益最大化。循此目的依法律规范的调整规律逆推而上，我国现阶段公共财政语境下预算法的应然立法宗旨应当是：“为建立健全适应社会主义市场经济体制需要的公共财政制度，规范预算行为，科学、合理、公平配置经济资源 [7]，加强对政府收支的管理、监督和控制，提高财政资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险，实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展，根据宪法，制定本法。”从规范预算行为始，以实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展终，这是符合保护国家预算最高信托利益——人民公共利益最大化实现的要求的，同时也与以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观相吻合。

长期以来我国《预算法》规定的立法宗旨因受20世纪90年代中期国家经济体制刚刚转型、财政领域的国家主体分配论思想及财政体制改革“提高两个比重”等时代背景的影响，其过于强调的是国家预算的工具性职能、国家的优越地位及其对预算的管理以及经济和社会的发展。过于强调预算的工具性职能将应受监督者（即应该受到规范和控制的政府预算）反置于监督者之地位，以致将国家预算权力过分集中于政府某一部门、甚或某些个人之手；过于强调强化预算分配而非合理公平分配、强调加强国家宏观调控而非完善国家宏观调控，实有政府挤压市场、与市场（也即和纳税人私人）争资源之嫌，这与市场经济体制要求由市场（而非政府）起基础性配置资源作用的原则相违，与公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经特别协商程序才提供少量私人物品的精神相悖，我国目前国家财政在经济领域的“越位”、社会领域的“缺位”，政府财政增长率远远超过 GDP 增速而民间财富、民间消费增长乏力，应对金融危机不得不主要依赖政府投资，从制度根源而言不能不说与此有绝大关系；过于强调国家的优越地位，以国家为本位、为中心，实即以受托人（政府及其官员）为中心而非以委托人、受益人（即纳税人人民）为本位、为中心，来指导和确立国家的预算体制机制，势必会忽视纳税人个人的利益和权利（力）、漠视老百姓的呼声；没有对各具体国家机构的预算权限的明确界分（即授权），没有对预算权力的制衡、问责机制，抽象的国家如何能健全对技术性预算的管理？具体的人民及其代表（人大代表及立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制受到忽视，国家预算最高利益无从从公开、民主、审议、问责等制度上予以维护；片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即人的发展需要相联系，这与以人为本的科学发展观、与公共财政也即基本民生财政的要求相脱节。这一切归结起来要求我们在修订预算法的时候，应当适应市场经济体制条件下公共财政和和谐社会发展的需要，以预算信托原理为基础，通过预算法立法授权，分散预算权力、建立权力均衡制约机制，规范预算行为，以增强预算的可归责性；加强人民（纳税人）的过程参与与结果监督，尤其是加强其代表（人大代表及立法机构）的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度、可靠性；将经济稳健、社会和谐和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算“最终目的论”替代“工具论”来统领一切具体预算制度的设计，保障国家预算最高利益——人民群众的公共需要的最大化实现。