《人大教程》规章制定权及征集建议

规章分为部门规章和地方规章两大类。部门规章是指国务院各部门（包括具有管理职能的国务院直属机构），根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内按照法定程序所制定规定、办法等规范性文件。地方规章是指，由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依照法定程序所制定的适用于本行政区域的规范性文件。

（一）制定主体

规章的制定主体相对比较复杂，既有中央各部委，也有地方人民政府。具体说来有以下几类：

1.国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构

宪法规定了各部、委员会享有规章制定权，国务院组织法对此作了进一步规定，但二者都没有规定具有行政管理职能的直属机构可以制定规章。立法法新增了直属机构规章制定权，其原因是，国务院设置了众多具有行政管理职能的直属机构，比如海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家医疗保障局、国家体育总局等，这些直属机构虽然不属于国务院的部委，但与各部委担负着相同的职能，其行政执法的任务相当重，同时这些直属机构也制定了大量的规定。为此，立法法从我国实际情况出发，细化了宪法的内容，赋予了国务院直属机构的规章制定权。

2.省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府

除香港、澳门特别行政区和台湾地区外，我国大陆地区有22个省、4个直辖市、5个自治区，这些省级人民政府都具有规章制定权。设区的市、自治州的人民政府则包括以下几类：一是所有设区的市的人民政府。二是根据2015年修改立法法的决定，广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市的人民政府，也有规章制定权。三是自治州人民政府。自治州从级别上，与设区的市级别相当，管理内容与复杂程度亦类似，因此其人民政府也拥有规章制定权。除上述规定外的政府、政府部门没有规章制定权，比如国务院部门的下属机构、省级人民政府所属部门、县级人民政府均无规章制定权。

（二）权限范围

国务院部门的规章与地方政府规章权限范围，立法法分别作了规定。

1.国务院部门规章的权限

国务院部门应根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。其具体权限范围是：

（1）执行法律或者国务院的行政法规。法律和行政法规是上位法，其效力高于部门规章，也是各部门制定规章的法律依据。由于法律、行政法规的规定有的比较原则、概括，因此对于一些具体的、专业的问题，需要部门规章作出规定。这样做，一是可以避免法律、法规过于冗长繁琐；二是可以保持法律、法规的稳定性，减少过多的修改和调整。

（2）执行决定、命令的事项。决定和命令一般都是就某一专门事项或具体问题所作的决定。决定通过后长期适用，而命令基本是针对某个具体问题作出的，一次有效。国务院在领导和管理国家的经济、文化等建设事业和各项行政工作中，经常需要根据实际情况，采取行政措施，发布决定、命令等文件。这里的决定、命令包括两种情况。一是国务院在行使行政管理职权过程中，对有关行政管理事项发布的决定和命令。这些决定和命令不直接针对某个部门发布，但有关部门为执行这些决定和命令，可以制定相应的规章。二是国务院要求有关部门加强对某方面社会事务的行政管理而发布的决定和命令，或者要求有关部门就某方面的行政管理事务加紧制定有关规章而发出的决定和命令。

2.地方政府规章的权限

（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。这里有两种情况，一是法律、行政法规和地方性法规明确规定由地方人民政府制定规章的事项。国务院颁布的《女职工劳动保护规定》（注：现已失效）明确规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据本规定，制定具体办法。二是虽然法律、行政法规、地方性法规没有明确规定地方人民政府可以制定规章，但为执行这些法律、行政法规、地方性法规，需要制定一些配套措施和具体规定，在此情形下，地方人民政府可以根据实际需要制定有关规章。如北京市人民政府根据《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》的规定，结合该市实际情况，制定了北京市物业管理办法。

（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。我国宪法和地方组织法对地方人民政府的行政管理事项作了具体而明确的规定。在宪法和地方组织法规定的职权范围内，属于具体行政管理的事项，省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府可以制定规章。

（三）制定程序

立法法对规章的制定程序作了原则规定，国务院根据立法法的有关规定，颁布了规章制定程序条例。根据立法法和规章制定程序条例的相关规定，规章的制定程序大致可以分为立项、起草、审查、决定和公布等几个程序。(https://www.xing528.com)

1.立项

立项包括三个方面，一是谁有权提出立项申请；二是立项申请的要求；三是年度规章的制定与批准。

有权提出立项申请的，一是国务院部门内设机构或者其他机构。如果这些机构认为需要制定部门规章的，可向该部门报请立项。二是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府所属工作部门或者下级人民政府。如果认为需要制定地方政府规章的，可向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民政府报请立项。另外，国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以向社会公开征集规章制定项目建议。

报送制定规章的立项申请，相关单位和机构应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府法制机构，应当对制定规章的立项申请和公开征集的规章制定项目建议进行评估论证，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后向社会公布。

2.起草

起草分为组织起草和具体负责起草。前者负责起草的组织工作，本身并不具体执笔起草；后者则具体执笔起草规章草案。根据规定，部门规章由国务院部门组织起草，并由其确定一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草；地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府组织起草，并由其确定一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。

为保证规章立法科学性、民主性和公正性，起草规章应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。起草专业性较强的规章，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

起草规章，涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，起草单位应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。

起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见及其协调处理情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

3.审查

审查是在规章通过前的内部程序，既为了保证国家法制的统一，也是为了防止部门倾向，提高立法质量。根据有关规定，规章草案起草完成后，由法制机构负责统一审查。审查的内容包括以下几项：（1）是否符合规章制定程序条例的有关规定；（2）是否符合社会主义核心价值观的要求；（3）是否与有关规章协调、衔接；（4）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；（5）是否符合立法技术要求；（6）需要审查的其他内容。

审查的方式主要有调查研究，征求各方面意见，召开座谈会、论证会、听证会等。法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。法制机构可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布征求意见，向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。涉及重大利益调整的，法制机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，起草单位在起草过程中未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以举行听证会。

法制机构审查后有以下几种处理方式：（1）缓办或者退回起草单位。如果制定规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；或者有关机构、部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门协商的；未按照规章制定程序条例有关规定公开征求意见的；或者上报送审稿不符合规章制定程序条例第十八条规定的，法制机构可以缓办或者退回起草单位。（2）修改并形成草案。法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。

4.决定和公布

规章应当由会议形式决定，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定；地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，由本部门首长或者省长、自治区主席、市长、州长签署命令予以公布。公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长、自治州州长署名以及公布日期。部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。

部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。