人大常委会监督的内涵与特征

中华人民共和国的一切权力属于人民。为保障国家权力属于人民，国家权力的运作符合人民利益，必须加强对国家机关的监督。毛泽东同志早在1945年就指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”胡锦涛同志也指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”2013年1月22日习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话。他强调，要健全权力运行制约和监督体系，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话。他指出，党的十八大以来，我们探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期律的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，这条道路、这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。要“一以贯之、坚定不移全面从严治党，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”，“要保证权力在正确轨道上运行，坚持民主集中制，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，督促公正用权、依法用权、廉洁用权”。他在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。

为了加强对国家机关的监督，我国已经建立起了多层次、全方位的监督体系。这个监督体系，从监督性质看主要有三类：一是权力对权力的监督，亦称国家监督。即以国家的名义，依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督。根据监督主体的不同，又可分为国家权力机关的监督，这是指各级人民代表大会及其常务委员会为主体的监督；国家监察机关的监督，这是以国家监察委员会为主体的监督；国家司法机关的监督，在我国，国家司法机关的监督包括检察机关的监督和审判机关的监督。二是权利对权力的监督，又称社会监督。这种监督的主体是国家机关以外的社会组织或公民。因而这种监督主体范围十分广泛，民主性比较突出，虽然不具有法律效力，但发挥着非常重要的作用。三是执政党对国家机关中党员的监督。即党的纪律检查部门对在国家权力机关、行政机关、监察机关、司法机关中党员的监督。

人大常委会的监督属于第一类监督，即具有法律效力的监督。是我国监督体系中非常重要的一种方式。与监察监督、司法监督相比，人大常委会监督具有自身特点。

第一，监督主体。

全国人大常委会和地方人大常委会都是监督法所规定的监督主体。关于监督主体，在起草监督法的过程中曾有过不同看法。2005年经过调查研究，明确了监督法的立法思路，即把监督法调整范围确定为各级人大常委会。作这样的规定，主要考虑是：人大与其常委会虽都有监督权，但具体监督职权有所不同，由于人大一般每年只开一次会议，会期也较短，难以对“一府两院”实施经常性监督。因此经常性监督主要由人大常委会行使。另外是对人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督方面。因此监督法将监督主体确定为各级人大常委会，体现了立法着眼于现实需要，立足于解决实际问题。

需要指出的是，各级人民代表大会也是人大监督的主体，只是我国目前的监督法对此没有纳入调整范围而已。人大听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准计划、预算及其执行情况，这都是对行政机关、司法机关的监督。2018年宪法增设了监察委员会，人大及其常委会也有权对本级监察机关进行监督。

第二，监督对象。

监督对象，一是本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院。对“一府一委两院”的监督，既有工作监督，也有法律监督。二是下级人大及其常委会。对下级人大及其常委会的监督主要是法律监督。

第三，监督内容。

各级人大常委会的监督内容，主要包括两个方面：一是法律监督。所谓法律监督，就是指对制定的规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。如人大常委会依法撤销本级人民政府制定的同宪法、法律相抵触的规章；撤销国家监察委员会制定的同宪法和法律相抵触的监察法规；撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定。二是工作监督。所谓工作监督，就是指对“一府一委两院”的工作是否符合宪法和法律规定，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会决议、决定，是否正确行使职权等所进行的监督。(www.xing528.com)

第四，监督形式。

监督法从第二章到第八章都有对人大常委会的监督形式的规定，概括起来看，主要有以下几种：一是听取和审议“一府一委两院”专项工作报告；二是审查和批准决算，听取和审议政府关于国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是法律法规实施情况的检查；四是规范性文件的备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查；七是撤职案的审议和决定。上述七种形式，都是人大常委会行使监督权的法定形式，其中前四种在实践中运用较多。

人大常委会的监督，作为国家权力机关的监督，民主性、全局性、权威性是其三个最显著的特征。

第一，民主性。

人大常委会监督的民主性，首先在于其来源于人民的授权。我国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大及其常委会的监督，其来源是人民主权对管理权的监督。其次，人大及其常委会工作实行合议制，按照民主集中制原则，充分发扬民主，集思广益，集体讨论问题，集体决定问题。在决定问题时实行少数服从多数原则。民主集中制的监督原则是中国特色的民主重要特征。

第二，全局性。

人大及其常委会作为国家权力机关，主要负责讨论决定重大问题，解决制度性、普遍性、全局性的问题，只决定，不执行，具体事务则由“一府一委两院”执行。这种格局，使人大及其常委会能够站在全局的高度，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。对此，彭真委员长有过精辟论述：“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”

第三，权威性。

人大及其常委会作为国家权力机关，其进行的监督是代表人民、以国家的名义所进行的监督，是具有法律效力的监督。人大在国家机构中的核心地位，“一府一委两院”由它产生，对它负责。因此，人大及其常委会对“一府一委两院”的监督就必然具有巨大的权威性。