我国《立法法》关于立法权限的规定是对宪法典规范的进一步具体化,可分为立法事项的具体性规定、立法形式的具体性规定、立法程序的具体性规定、立法适用范围的概括性规定这四类。
(一)立法事项的具体性规定
《立法法》第8条,第9条,第45条第2款,第65条,72条第2款,第73条,第75条,第80条,第82条,第103条第1、2款是我国立法事项的具体性规定。这些规定分别就各类立法主体的立法事项进行了限定。
其一,全国人民代表大会及其常务委员会的立法事项。全国人民代表大会及其常务委员会的立法事项规定在《立法法》第8条:“国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;对非国有财产的征收、征用;民事基本制度;基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第9条亦规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”依据《立法法》第45条第2款规定,全国人民代表大会常务委员会可以就法律的规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新的情况需要明确适用法律依据的进行解释。
其二,国务院的立法事项。国务院的立法事项规定在《立法法》第65条[73],即执行法律的规定需要制定行政法规的事项;《宪法》第89条第3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、15、16、17项所列明的是国务院行政管理职权的事项。[74]其中属于全国人民代表大会及其常务委员会立法内容的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权可先行制定行政法规。
其三,省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会的立法事项。《立法法》第73条规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第1款、2款制定地方性法规,限于本法第72条第2款规定的事项。制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”《立法法》第72条第2款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”
其四,民族自治地方的人民代表大会的立法事项。民族自治地方的人民代表大会的立法事项主要规定在《立法法》第75条:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”
其五,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构的立法事项。依据《立法法》第80条的规定,“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。
其六,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府的立法事项。该立法事项规定在《立法法》第82条:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章,涉及上述事项范围以外的,继续有效。除省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外,其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间,与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
其七,中央军事委员会的立法事项。中央军事委员会的立法事项规定在《立法法》第103条第1款:“中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。”
其八,中央军事委员会各总部、军兵种、军区的立法事项。中央军事委员会各总部、军兵种、军区的立法事项规定在《立法法》第103条第2款:“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。”
(二)立法形式的具体性规定
《立法法》第2条,第7条第2、3款,第65条第1款,第72条第1、2款,第73条第2款,第75条,第80条第1款,第82条第1款,第103条第1、2款是我国立法形式的具体性规定。这些规定就我国哪一类立法主体运用何种规范性文件形式进行了限定。
其一,全国人民代表大会及其常务委员会的立法形式:法律。《立法法》第7条第2、3款规定:“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。”
其二,国务院的立法形式:行政法规。《立法法》第65条第1款规定:“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。”
其三,省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会及其常务委员会的立法形式:地方性法规。《立法法》第72条第1、2款规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。”《立法法》第73条第2款:“除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。”
其四,民族自治地方的人民代表大会的立法形式:自治条例和单行条例。《立法法》第75条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”
其五,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构的立法形式:国务院部门规章。《立法法》第80条第1款规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。”(https://www.xing528.com)
其六,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府的立法形式:地方政府规章。《立法法》第82条第1款规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。”
其七,中央军事委员会的立法形式:军事法规。《立法法》第103条第1款规定:“中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。”
其八,中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队的立法形式:军事规章。《立法法》第103条第2款规定:“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。”
(三)立法程序的具体性规定
《立法法》第二章第二节“全国人民代表大会立法程序”、《立法法》第二章第三节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”之规定,第46条[75]、第47条[76]、第48条[77]、第49条[78]“法律解释程序”之规定,第52条、第53条、第54条、第55条、第56条、第58条、第59条、第63条“全国人民代表大会及其常务委员会立法其他程序”之规定,第66条、第67条、第68条、第69条、第70条、第71条第1款“行政法规立法程序”之规定,第72条第2、4、5款、第75条第1款、第76条、第77条、第78条、第79条第1款“地方性法规、自治条例和单行条例立法程序”之规定,第83条、第84条、第85条、第86条第1、2款“规章立法程序”之规定,第103条第4款“军事法规、军事规章立法程序”之规定是我国立法程序的具体性规定。这些规定分别就各类立法主体的立法程序进行了限定,大致可以把这部分内容概括为“提出法案、审议法案、通过法案和公布法”[79]这四个阶段。
1.提出法案
法律议案的提出是指享有提案权的机关或者人员向立法机关正式提出制定、修改、废止某项法律的建议。《立法法》第14条与第15条规定了拥有提案权的主体。《立法法》第14条规定:“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案,由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定列入会议议程。”《立法法》第15条规定:“一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。”
2.审议法案
审议法案是指立法机关“将已经列入会议议程的法律草案进行审查、讨论、评论的专门活动”[80]。《立法法》对审议法案做了明确的规定。《立法法》第19条规定:“列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由有关的专门委员会进行审议,向主席团提出审议意见,并印发会议。”《立法法》第20条规定:“列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议。”《立法法》第21条规定:“列入全国人民代表大会会议议程的法律案,必要时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见,进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。”《立法法》第23条规定:“法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,作出决定,并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请全国人民代表大会下次会议审议决定。”
3.表决通过法案
表决通过法案是指“立法机关以法定多数对法律草案表示正式同意,从而使法律草案成为法律的步骤”[81]。《宪法》第64条规定:“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”《立法法》第24条规定:“法律草案修改稿经各代表团审议,由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。”
4.公布法案
法律的公布是指“立法机关或国家元首将已通过的法律以一定的形式予以公布,以便全社会遵守执行”[82]。《宪法》第80条规定:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。”《立法法》第44条规定:“常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。”第58条规定:“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。”
(四)立法适用范围的概括性规定
《立法法》第50条[83]、第72条第1款[84]、第74条[85]、第80条第1款[86]、第82条[87]、第83条、[88]、第87条[89]、第88条[90]、第89条[91]、第90条[92]、第91条[93]、第92条[94]、第103条[95]是我国立法适用范围的概括性规定。这些规定分别就各类立法主体的立法适用范围进行了界定,各类立法产生效力的具体领域或具体方面则在该类立法的专门条款中做出限定。
上述规定可以从两个维度来理解,其一,效力位阶规定。《立法法》第87条、第88条、第89条、第90条、第91条、第92条是关于效力位阶的规定。各类立法的效力位阶分为“法律——行政法规——地方性法规、规章”三个层级。在第三层级的“地方性法规、规章”中,地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章,省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章,部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力。其中同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。其二,效力准则规定。《立法法》第50条[96]、第72条第1款、第74条、第80条第1款、82条第1款、第103条第1、2款是关于效力准则的规定。法律解释与法律具有同等效力;地方性法规、地方政府规章按管辖地域范围施行;规章按各自权限范围施行;军事法规、军事规章在武装力量内部施行。
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