随着人民生活水平的提高，健康越来越被人们所重视。而伴随着人民的健康需求不断扩大，医疗费用也在不断上升，这使得目前的医疗市场上出现很多矛盾，如医疗卫生资源的有限性与健康需求无限性的矛盾、贫困群体对医疗资源利用不足与富裕群体过度利用的矛盾以及基本医疗广覆盖的性质与其服务价格门槛过高的矛盾。我国政府针对这些问题进行了一系列医疗体制改革，取得了一定效果。但是，随着改革的不断深化，一些深层次的问题逐渐暴露出来。[1]其中，以职业为依据的、碎片化的医疗保障制度已不能满足人民群众日益增长的医疗保障需求。市场经济体制改革以后，公费医疗和劳保医疗保障等传统医疗保障制度的作用日益减弱。“看病难、看病贵”成为人民群众当前面临的突出问题，医疗保障制度也成为社会各阶层共同关注的热点问题。建立一个覆盖全体国民的医疗保障网成为政府和学术界共同面对的难题。
为此，党的十七大提出了全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，加快建立包括医疗保障在内的覆盖全体城乡居民的社会保障体系的要求。[2]在这一大背景下，国家开始大力推进医疗保障制度改革。综观我国医疗保障制度建设的进程，从1997年开始试点建立城镇职工医疗保险制度，到2003年试点建立新型农村合作医疗制度，以及2007年起正式开展城镇居民基本医疗保险政策的试点，医疗保障覆盖的人群在不断地扩大。从市场经济体制改革背景下的医疗保障制度缺失问题的凸显到医疗保障制度的覆盖，我国医疗保障制度改革进程大致可以分为3个阶段。
首先是城镇职工医疗保险（简称城镇职保）制度的改革。1998年12月14日颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》明确了“城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险”“基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳”“建立基本医疗保险统筹基金和个人账户”“划定各自的支付范围，分别核算”的基本政策原则。[3]截至2008年4月，我国城镇职工基本医疗保险参保人数已突破2亿。[4]
其次是农村居民医疗保险制度的建立。2003年国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗保险制度的意见》，将“新型农村合作医疗制度”明确界定为“由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”。[5]自2003年试点至2008年9月底，全国开展新型农村合作医疗（简称新农合）的县（市、区）达2 729个，参合人口8.14亿人，参合率达91.5%，农民对新农合的认可度逐渐上升，受益人次数不断增加，新农合取得了显著成效，[6]越来越接近新型农村合作医疗制度全覆盖目标。[7](www.xing528.com)
最后是城镇居民基本医疗保险政策的建立。截至2007年，我国城镇非从业居民尚没有国家制度层面所引导建立的医疗保障制度，成为医疗保障缺失的夹心层，形成了医疗保障制度覆盖面的空洞。由于城市非正式从业居民人群多为老人、儿童、病人、残疾人等社会弱者，其就业不稳定、收入相对较低的现状和医疗保障缺失的交织，给居民及其家庭的医疗服务带来了更为严重的负担。这类人群因病致贫、因病返贫现象越来越成为突出的社会问题。为了将这一群体纳入基本医疗保障制度当中，实现全民医保的战略目标，2007年7月5日，国务院颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，选择79个城市进行城镇居民基本医疗保险（简称城镇居保）政策试点，具体规划是：2007年，启动改革试点；2008年，扩大改革试点；2009年，争取覆盖率达到80%；2010年，力争在全国推广。
该意见指出：城镇居保的试点工作要坚持低水平起步的原则，根据各地的经济发展水平和各方面的承受能力，合理确定制度的筹资水平和保障标准，重点保障城镇非从业居民的住院和大病门诊的医疗需求，逐步提高保障水平。和新农合一样，城镇居保也采用自愿参保原则，以充分尊重人民群众的参保意愿；同时明确中央和各级地方政府在城镇居保制度建设中的责任。中央主要负责确定制度的基本原则和主要政策，地方主要负责制订执行的具体办法和政策试点，对参保居民实行属地管理；同时，在制度试点的同时要处理好与城镇职保、新农合两大制度之间的关系。坚持统筹协调，做好各类医疗保障制度之间基本政策、标准和管理措施等的衔接。在各级政府的高度重视和不断努力下，城镇医疗保障的覆盖人群越来越广。截至2007年年底，全国参加城镇基本医疗保险的人数为2亿2 311万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险的有1亿8 020万人；参加城镇居民基本医疗保险的有4 291万人。[8]
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