健康中国的城镇居民医保制度：变迁与分析

从公共政策的视角来看，“在我国目前的医疗保障制度框架下，几乎所有的人都可以找到自己所对应的医疗保障制度，全民医保的基本制度框架初步建立起来。但实际情况离真正意义上的全民医保还相去甚远，仅仅是在制度与政策上覆盖全体国民的医疗保障（即使单就这一点来说，实际上目前还没完全做到），称不上真正意义上的全民医保。全民医保是一个巨大的系统工程，有许多问题需要进行系统分析和研究。”^[9]

2009年国家公布的新医改方案明确提出：“加快推进基本医疗保障制度建设。基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，3年内城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）率均达到90%以上；城乡医疗救助制度覆盖到全国所有困难家庭。以提高住院和门诊大病保障为重点，逐步提高筹资和保障水平，2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元。做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务。完善医疗保障管理体制机制。有效减轻城乡居民个人医药费用负担。”^[10]城镇居民基本医疗保险政策的参保率、财政补助标准的明确显然有助于提高城镇居保制度的保障能力和保障水平，缓解居民“看病难、看病贵”的困境，从而实现医疗保障的全民覆盖。但与此同时，由于制度的全覆盖只是医疗保险改革的阶段性目标，这个阶段性目标与完善各项医保主体制度、各项制度之间的合理衔接以及实现人人公平享有基本医疗国民待遇的战略目标还存在着很大的差距。

其中，起步最迟的城镇居民基本医疗保险政策至2012年只有5年左右的时间。就实践层面看，经过5年的发展，城镇居民基本医疗保险政策虽然已经在全国全面铺开，各试点城市正在结合自身经济和社会条件的基础上进行模式各异的制度探索和完善的过程当中。试点城市在其城镇居保制度的政策体系、运行模式等方面取得了一定的进展。但由于制度的试点时日尚浅，许多相关问题还未能在实践中加以总结和完善，城镇居保制度在管理体制及配套措施方面还存在着诸多不足，制度在运行过程中也难免出现一些问题。例如，一是由于城镇居民基本医疗保险政策对象的特殊性，制度运行中存在着参保人群波动比较大、人群结构不够合理的现象，部分居民的参保意愿不强，制度的参保率还有待提高；二是制度参保对象大多为老、幼、病、弱、低收入和无收入者等社会弱势群体，制度的抗风险能力比较弱，难以从根本上解决“看病难、看病贵”的问题；三是筹资机制缺乏稳定性，筹资水平较低，保障待遇有待提高；四是制度统筹较低，大多数试点城市均定为市级统筹，甚至是县级统筹，不利于医疗风险的分散、医保基金的调剂余缺和制度互助共济作用的发挥。“此外，有的地区居民医保只能享受大病住院待遇，未设置医疗补助项目和门诊诊疗项目，导致多数居民参保后未能享受任何医疗保障待遇，影响居民的参保积极性。”^[11]且各地普遍存在基金监管不够完善、经办服务水平低下、制度之间缺乏衔接等问题。(www.xing528.com)

相对于城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险来说，城镇居民基本医疗保险无论是在制度建设方面还是在实施运行方面，还存在着较大的差距。城镇居民基本医疗保险政策的发展和完善成为实现全民医保的关键。大力推进城镇居民基本医疗保险政策的发展，完善其机制体制成为实现全民医保的必然要求。在此背景下，对我国试点城市城镇居民基本医疗保险进行制度分析和研究，为完善我国城镇居民基本医疗保险政策制定和实施提供第一手的数据与经验成为当务之急。