清末，中国行政法律意识开始在 “礼治” “人治” 之外，孕育近代 “法治” 的因素。这集中体现在宣统元年正月二十七日（1909年2月17日） 清王朝颁发的一道上谕中。该上谕称：“中国素重纲常，故于干犯名义之条，立法特为严重。良以三纲五常，阐自唐、虞，圣帝明王兢兢保守，实为数千年相传之国粹，立国之大本。今寰海大通，国际每多交涉，故不宜墨守故常，致失通变宜民之意，但只可采彼所长，益我所短。凡我旧律义关伦常诸条，不可率行变革，庶以维天理民彝于不敝。该大臣等务本此意，以为修改宗旨是为至要。”[30]这道上谕所反映的精神，就是清末修律既要维护封建统治，继续维持以 “礼治” 与“人治” 为主要特征的封建法律，又要勿 “失通变宜民之意”，学习西方法治精神。
这种观点在当时的社会精英中也有很大的市场，如梁启超就认为，“法治” 与 “人治”，二者不可偏废。他反对纯粹 “人治” 的观点，认为，“荀卿有治人无治法一言，误尽天下，遂使吾中华数千年，国为无法之国，民为无法之民”。[31]他也反对专任 “法治”，坚决抵制那种见物不见人的观点。他认为，只有先有 “善法”，才可能会有 “善治”。然而，“虽有良法，不得人而用之，亦属无效”[32]。因此，“人治” 与 “法治”，二者应该互相配合，单纯强调任何一点都是不对的。他还认为，要实行法治，还必须建立一个优良的立宪政府，由这个立宪政府推行法治。为此，在清政府宣布预备立宪以后，他曾采取各种措施以推动清政府实现这个转变，但在朝野立宪的发动的多次国会请愿运动被清政府镇压下去以后，他甚至大声疾呼：而 “我国民不并力以图推翻此恶政府，而改造一良政府，则无论建何政策，立何法制，徒以益其敝而自取荼毒。诚能并力以推翻此恶政府而改造一良政府，则一切迎刃而解，有不劳吾民之枝枝节节以用其力者矣”。[33]当时的状元实业家、江浙立宪派的首领张謇则指出：“东西各国办事人并非别一种血肉特造，止法度大段公平划一，立法行法司法人同在法度之内，虽事有小弊，不足害法。”[34]他已经认识到以法治国、认法不认人的重要性。
主持修律的沈家本也认为，要想治理好国家，只有学习“泰西政事，纯以法治”[35]。他指出，从治国的角度来说，立法是一个国家最为重要的事情，国家如果无法，人们就无所遵循，既不能治国又不能治民，“世未有无法之国而能长安久治者也”[36]。在此基础上，他又提出：“法之善者，仍在有用法之人，苟非其人，徒法而已。”[37]有了法律，如果不能很好地执行，再好的法律也会形同虚设。“法善而不循法，法亦虚器而已。”[38]要使法律切实施行，必须立法者和执法者身体力行。因此，他上奏清廷，强调重视选拔执法之官，并主张对执法之官要定期考核，惩贪奖廉，特别是对执法枉法的官员进行严厉地制裁。他指出：“夫法者，官吏主之，法之枉不枉官吏操之，则其罪亦官吏任之。不论所枉者何事，皆应以官吏当其重罪，此一定之法也。以执法之人而贪利、曲断、曲法，而法坏，故问罪加严，尚是严饬官之至意。”[39]他还指出，官吏能够公正执法的关键在于各级官吏必须知法、懂法。他十分推崇周代对基层官吏进行法律教育的制度。他说：“周礼地官之属，州长一岁三读法，党正一岁七读法，族师一岁十四读法，闾胥读法无定期。读即读其所掌所教之法，以劝，以戒。”[40]为了使官吏知法、懂法，他主张设立律博士，对官吏进行法律教育。他认为在律博士的精心讲解下，执法官吏通晓了法律的核心精神，“以至精、至密之心思，用此至公至允之法律，则论决又安不善者？”[41]他还积极筹建京师法律学堂，重视对法律专门人才的培养，并解释说：“诚以律例关系重要，非尽人所能通晓，讲读之功，不可废也。”[42]更为难能可贵的是，他认为作为最高统治者的皇帝也应带头守法和严格执法，以树立法律的权威。因此他对中国历史上的遵法、守法的皇帝极力推崇：“学之行也，萧何造律，而有文景之刑措。武德修律，而有贞观之治。” 君主的守法与严格执法可以给大臣、士人、百姓起到模范带头作用，有利于社会的稳定和发展。与此相对应，他还对有法而不守的君主提出了严厉的批评：“梁武诏定律令，缓权贵而急黎庶；隋文诏除惨刑，而猜忌任智。至于殿庭杀人，稽诸史册，不胜枚举。法立而不守，而辄曰法之不足尚，此固古今之大病也。自来势要寡识之人，大抵不知法学为何事，欲其守法，或反破坏之。此法之所以难行，而学之所以衰也。”[43]如果君主不能带头守法和严格执法，只会使小人横行，智者远离，法制破坏。(www.xing528.com)
从以上内容可知，在维新、修律、立宪的背景下，从政府、官员到普通士人，都主张在中国推行法治，而且这种法治已不再是先秦法家所强调的以君主为核心的 “法治” 主义，而是在君主立宪基础上的以人民为中心的近代资产阶级的法治主义。正是在这种近代法治主义的影响下，清政府学习西方，制定了包括行政法在内的大量近代法律，中国产生了近代意义的行政法律制度。
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