行政督察专员公署-中国近代行政法文化研究

如前所述，民国初年，实行省、县 （有的称府、厅或州）两级制。北京政府建立后，在省、县之间增设道一级，成为省、道、县虚三级制。南京国民政府成立后，当政者认为：“道尹制之本意，固在代省长以宣勤，对各县县长为就近之督察，乃究其实际，所谓道尹，既了无实权，更无所事事，仅为省与县间这一承转机关，未收监督县长之功，适见积压公文之弊。” 于是就按照孙中山 《建国大纲》 关于地方上只设省、县两级的规定，废除了北京政府时期所确立的道制，将地方行政建制恢复为省、县两级制，“然按诸我国省区，大都地域辽阔，交通不便，所辖县治，多者逾百，少者亦在六十以上 （前者如河南、四川，后者如安徽、湖北），遂使省与县间，上下远隔，秉承督察，两俱难周，故省府动有鞭长莫及呼应不灵之苦，而出任县长者，亦辄存阳奉阴违，蒙蔽取巧之心。吏治之劣，此其厉阶。”^[57]与此同时，在蒋介石 “围剿” 红军的过程中，也感到省县二级制对推行政令不利，必须在省县之间设置一级行政建制，才能更有效地 “围剿” 红军，由此逐渐省县之间建立起一个新的行政建制——行政督察专员公署。

1931年，蒋介石于南昌行营之下设置 “党政委员会”，自兼委员长，并将江西划为9个分区，“每区设一党政委员分会，秉承委员长之命，管辖区各县，复以分会委员长兼任驻在地之县长，集党政军权于一身，使负督促区内各县党务、行政及治安之全责”。^[58]此后，河南、安徽、湖北、江苏、浙江等省也设置了类似的行政建制，如安徽的首席县长、江苏的行政区监督、浙江的县督察专员等。这些行政建制各自管辖的范围和职权各不相同。“以地区论，有以两三县为一区者，有以十八县为一区者；以职权论，皖以清乡为重，浙以督察为范围，而苏赣两省，几乎与省府之职权相埒”，必须加以统一规划。有人建议，“每省划分若干行政区，区辖若干县，设行政督察专员，兼任该区保安司令，监督该管行政区属县行政，督率办理各县关联之事务，并统筹指挥该区所辖各县保安团队之责。行政督察专员驻在地之县长，即由专员兼之”。^[59]蒋介石采纳了这个建议，遂于1932年8月6日颁布 《“剿匪” 区内行政督察专员公署组织条例》，规定在 “剿匪” 区域的省份设立行政督察专员公署，同月，行政院也颁布 《行政督察专员公署暂行条例》，在非 “剿匪” 各省也实行这一制度。到了1936年5月，行政院再度颁布《行政督察专员公署暂行条例》，在全国范围内统一实行这一制度。按照这两个条例，鄂、豫、皖、赣、闽5 省首先建立行政督察专员公署。接着，川、黔、陕、甘、浙、苏、湘也开始推行。据统计，这12个省到抗战爆发时共设置了109个行政督察专员公署。

根据 《行政督察专员公署暂行条例》，行政督察专员公署设置的目的及其性质是：“行政院为整顿吏治，绥靖地方、增进行政效率起见，得令各省划定行政督察区，设置行政督察专员公署为省政府辅助机关。”^[60]根据南昌行营1935年所作的工作报告，行政督察专员公署置专员一人，由总部 （现由行营） 遴选具有学识经验而廉干忠实之人员委派充任。专员兼该区保安司令，并由省政府加委兼任其所在地之县长。专员直隶总部 （现直隶行营），并受省政府之指挥监督，综理辖区各县市行政及管辖指挥该区各县之保安团队水陆公安武装自卫之民众组织暨剿匪清乡等—切事宜。对于各项要政之进行，应在兼县内率先举办，一面督促各区县实施。如须由辖区各县或与他区通力合作者，由专员领导统筹办理。专员对于辖区各县市及所属员兵之成绩，有临时考核之权，得详列事实，申请分别奖惩。专员公署设秘书一人，荐任待遇，必须曾任县长或有县政经验者，始准充任，以便辅佐专员及专员出巡时处理兼县县政之用；设保安副司令一人，襄助专员处理团队之管辖及一切保安事务。^[61]《行政督察专员公署暂行条例》 还规定，行政督察专员公署还设科长二至四人，视察一人，技士一人或二人，科员二至四人，事务员三至四人。^[62]

《行政督察专员公署暂行条例》 还对行政督察专员的具体职权进行了全面的规定，主要内容有：（1） 承省政府之命令推行法令并监督、指挥暨统筹辖区内各县、市行政。具体包含：①关于辖区内各县、市行政计划或中心工作之审核或统筹事项；②关于辖区内各县、市地方预算、决算之审核事项；③关于辖区内单行法规之审核事项；④关于辖区内各县、市行政人员之巡视及指导事项；⑤关于辖区内行政人员工作之成绩考核事项；⑥关于辖区内各县、市行政人员之奖惩事项；⑦关于召集区行政会议事项；⑧关于处理辖区内各县市争议事项；⑨关于省政府交办事项。（2） 为筹划辖区内各县、市地方行政起见，于不抵触中央及省之法令范围内，得订立单行规则或办法，并应呈报省政府转报行政院及主管部会署备案，但关于限制人民自由，增加人民负担，及变更组织或预算者，非经依法核准，不得执行。（3） 兼任驻在地之县长。（4） 兼任区保安司令，对于辖区内各县、市之保安团队，水陆警察及一切武装自卫之民众组织，有指挥监督之权。（5） 每半年轮流巡视辖区内各县、市一周。（6） 对于辖区内各县、市长之命令或处分，认为违法或失当，不及呈报省政府核办时，得以命令撤销或纠正之，但仍须补报省政府查核。前述行政会议由行政督察专员随时召集辖区内各县、市长及其所属局长或科长，暨本公署秘书、科长组成，讨论各县市兴革事宜，确立行政计划方案。^[63]抗战期间，国民政府曾经规定专员不再兼任驻在地县长，专员公署同县署分开，但为加强专员的军事指挥权，专员公署须同保安司令部合并。

时任豫鄂皖 “剿匪” 秘书长的杨永泰曾于1934年对行政督察专员制度评价说：“行政督察专员制度实施以来，虽为时不久，然从治安、交通、吏治、财政各方面观察，均有极显著之进步。”^[64]尽管如此，这一制度的施行也导致了省、县之间的隔阂更深，行政层次增多，专员职务过于繁复等一系列弊端，地方行政效率低下的缺点也未能从根本上解决。

[1] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第471页。

[2] 丁文江编：《梁启超年谱长编》，上海人民出版社1983年版，第214页。

[3] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第565页。

[4] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第566页。

[5] 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》 上册，中华书局1979年版，第561—562页。

[6] 卞修全：《立宪思潮与清末法制改革》，中国社会科学出版社2003年版，第63—65页。

[7] 1906年 《大理院审判编制法》 颁布以后，京师地区行政、司法不分的体制从法律上废除，到1910年 《法院编制法》 颁布以后，这种制度推行全国，州、县衙门成为专职的地方基层行政组织。

[8] 《大清法规大全》，吏政部，卷首，谕旨，政学社1909年石印本。

[9] 《大清法规大全》，吏政部，卷四，选补，政学社1909年石印本。

[10] 《大清法规大全》，吏政部，卷首，谕旨，政学社1909年石印本。

[11] 国务员包括国务总理与各部总长，其任命，须经参议院之同意，且对参议院负责。

[12] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第133页。

[13] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第134—135页。

[14] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第137页。

[15] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第143页。

[16] 1913年12月，财政、农商、交通三部，又设置了局，地位在司之上。

[17] 卞修全：《近代中国宪法文本的历史解读》，知识产权出版社2006年版，第109—110页。

[18] 还有处理不属于一般行政事务的特别地方行政组织，如外交部所属之外交特派员；财政部所属之财政厅长、各关监督、盐务官署及诸征税局；交通部所属之邮务局、电报局、电话局；教育部所属之教育厅长、农商局所属之实业厅长等。这些特别的地方行政组织所辖区域，概不与一般行政区划相同，且以直接隶属于中央各部为原则，但因实际便利，得以官制，或由各部总长，委任于地方长官管辖。另外，警察之官署，也属于特别地方行政组织之一，应直接属于内务总长之指挥监督，只因警察事务与一般地方行政有重大之关系，故通常由一般地方官署指挥监督。

[19] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第148—150页。

[20] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第151—152页。

[21] 1923年 《中华民国宪法》 颁布后，道级行政组织被废除，地方只保留省、县两级行政组织。

[22] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第152—153页。

[23] 白鹏飞：《行政法总论》，商务印书馆1927年版，第154—155页。

[24] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第1000页。

[25] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第520页。

[26] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第786页。

[27] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第790页。

[28] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第458—459页。

[29] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第834页。

[30] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第791页。(www.xing528.com)

[31] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第794页。

[32] 刘通：“林森行略”，载 《福建文史资料选辑》 第5辑，福建人民出版社1981年版，第56页。

[33] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第851—852页。

[34] 该会议根据形势的需要先后称为 “国民政府委员会议” “国务会议” 和“国民政府会议”。

[35] 荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 上册，光明日报出版社1985年版，第520页。

[36] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第786页。

[37] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第789页。

[38] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第459—460页。

[39] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第794—795页。

[40] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》 下册，光明日报出版社1985年版，第127页。

[41] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第461页。

[42] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第495页。

[43] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第462页。

[44] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第497页。

[45] 中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》 上册，安徽教育出版社1994年版，第188页。

[46] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第1106—1107页。

[47] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆1999年版，第499页。

[48] 夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第856页。

[49] 在工商业较为发达、人口集中的地方则设市，包括直辖市与省辖市，其中，直辖市政府的组织和职权与省政府类似，省辖市政府的组织和职权与县政府类似，因此本书只介绍省政府与县政府。

[50] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第56页。

[51] 向青等：《三十年代中国》，北京大学出版社1996年版，第58页。

[52] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第58—59页。

[53] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第59—61页。

[54] 陈柏心：《中国地方制度及其改革》，广西建设研究会1938年印行，第211页。

[55] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第69页。

[56] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第69—70页。

[57] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第62页。

[58] 张其昀：《党史概要》，台北 “中央文物供应社” 1979年版，第1061页。

[59] 许崇灏：《中国政制概要》，商务印书馆1943年版，第188页。

[60] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第65页。

[61] 《军事委员会委员长行营政治工作报告》，台北文海出版社1987年版，第4—5页。

[62] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第65页。

[63] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第64—65页。

[64] 林纪东：《中国行政法总论》，正中书局1947年版，第64页。