行政应急法律实施机制，完善救援执行方案

笔者认为，对救援执行机制进行完善的基本思路是，需要以法律的形式将以下四种方案予以明确规定。

（一）加大协调联动

依照经济学的原理，社会的分工、职业的细化可以提高工作效率，推动生产力的发展，但同时也意味着不同部门之间、不同行业之间的依赖性逐渐加深。应急救援与处置是一项整体性工作，仅依靠单一主体是绝不可能完成的，尤其是当突发事件跨越了多个管理权限时，协调联动就变得尤为重要。^[81]因而多元主体的共同参与是理所当然的，其在各司其职的同时，也存在互依互赖、互相依存的关系。对此，应理顺各方主体之间条条、块块、条块等不同的关系，在此基础上，通过修改行政应急法以使各方主体之间的关系明确化、程式化。

1.纠正权责不均的立法架构

在各类应急主体中，政府和军队作为应急救援处置的主要力量，其权责框架在法律层面有详细的规定；公民、法人等民间力量参与到应急救援处置中多以自愿性、鼓励性为主；而相关企事业单位、基层群众性自治组织等主体，在应急救援处置阶段的地位、性质、权责分配则没有前两类那么明晰。这类主体在事实上具有一定的行政应急管理职责，当然地应授予与其职责相匹配的权力。从立法技术角度而言，有事前授权和事后追认两种模式，目的旨在均衡权责，防止因权责失衡而使该类主体在避害就利的心理驱动下消极被动地应对突发事件。各方主体关系清晰，权责明确是提高应急联动整体合力的基本前提。

2.系统地推进预案清理和修改工作

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》第13条要求建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制，在2017年年底之前，有关部门和地方政府要完成对现行法规、规章、规范性文件的清理工作。笔者认为，应急预案的清理完善工作也应在后续跟上。第一，自2006年我国在全国范围内开展大规模的应急预案体系建设以来^[82]，十年的时间内，应急预案的数量翻了几番，基本形成了“横向到边、纵向到底”的预案体系。然而，预案数量的激增源于国家的强力推进，因而存在低位阶预案抄袭高位阶预案、高位阶预案抄袭法律规范的应付交差现象，这使得预案的实用性大为减弱。第二，应急预案的制定主体和参与主体都十分广泛，各单位通常是从自身角度出发来开展预案编制工作，因而极易出现各级各类预案之间相互抵触、冲突的现象。第三，就应急预案本身的性质、特点和功能而言，及时清理和修订预案也是其永葆生命力的关键所在。综上，可以认为建立应急预案清理修订长效机制具有合理性和必要性。但是，为保证预案之间的对接与连贯，清理修订工作应秉持开放化、系统化和体系化的态度，以克服以往各主体、各行业闭门造车的做法。

3.切实保障应急培训演练落到实处

“士虽有学，而行为本焉。”若不付诸实践，理论上再怎么强调应急联动的重要性也是空谈。行政机关内部不同部门之间的配合是否默契，行政机关与其外部的军队、企事业单位和社会力量等主体之间的协调是否有序，各主体之间信息交流、应急保障、工作机制等是否存在摩擦和矛盾……这些都应在应急演练中真实地反映出来。权后才知轻重，度后方知长短^[83]，越是贴近实战，这些问题呈现得越是真实，从而越能检验和锻炼各方主体的默契度和行动力。在应急培训演练的内容上，应强调多元主体间的应急联动，旨在打破部门或行业壁垒的思维禁锢，改变各方主体单打独斗的思维惯性，逐步建立开放、沟通、协作、联动的应急救援处置工作模式。

（二）夯实应急准备

人们常说，“思路决定出路，方法决定效率”，而在突发事件中，效率又关乎事件的成败。现实中因处置方法不当而造成应急周期拖延、损害扩大的例子不可胜数^[84]，而这些其实都与事前的应急准备不充分关联甚密。

1.落实物资保障

充盈的、先进的、精良的应急仪器设备工具可以为应急救援处置提供物质支持。汶川地震中海事卫星电话、遥感技术、生命探测仪、野战方舱医院、野战运血车、野战净水车等高科技装备就为抢险救援工作节省了不少时间。^[85]对此，可从加大经费投入和科研力度，改进物资储备目录和方式、加强物资运送协调能力等方面予以完善，具体内容已在第二章第五节论及，此处不再赘述。

2.加强队伍保障

训练有素、作风优良、专业过硬的队伍建设可以为应急救援处置提供组织支持。根据《突发事件应对法》的规定，基层政府对本行政区域内的突发事件应对工作负责。基层政府离事发地近、熟悉环境，与外部赶来的救援处置力量相比具有不可比拟的效率优势，因而，无论从合法性还是合理性上来讲，基层政府都应为应急救援的主要力量。然而，从实践情况来看，基层政府往往却是应急准备薄弱的重灾区，这极大地制约了其救援处置工作的开展。对此，应进一步梳理、探索和完善应急救援队伍的管理体制，严格人员准入制度和考核制度，规范奖惩制度，并通过体系化的培训演练不断提高队伍的反应力、协调力和行动力。

3.提升技能保障

系统的、全面的、领先的应急知识和技能可以为应急救援处置提供智力支持。弗兰西斯·培根有句名言：“知识就是力量。”在突发事件发生时，深厚扎实的应急知识是完全可以转化为战斗力的。对此，应纠正“重体能、轻技能”的训练模式，通过有针对性的培训，不断充实和更新应急救援人员的知识容量和结构，并使之内化养成为全面的应急素养，做到知识的融会贯通、举一反三。只有将知识学活、用活，才能在面对各种复杂多变的现场时做到从容应对、灵活处置。

（三）优化处置方式

对于“不正确”的处置方式，可以通过应急知识培训演练予以纠正和改善，而此处论述的主要是针对“不合理”的处置方式。当前，我们的救援处置工作主要是围绕着保障公民生命财产安全和维护社会秩序两条主线来展开的，应急救援处置工作的主战场是突发事件的现场，以受害最严重区域为重点。集中优势力量，以最快的速度平息事态，无疑是明智之举，但是，应急救援与处置的视野不能仅仅盯着如何救人、如何灭火等明面的事情上，随着应急管理机制的逐步完善，处置方式应从短效化、粗犷化和刚硬化转向长远化、精细化和人性化。

1.选择最有利于保护人民权益的方式

严格按照《突发事件应对法》第11条的规定，确保应急救援处置措施与事件的危害性质、程度和范围相适应，当有多种措施可供选择时，应选择最有利于保护公民、法人和其他社会组织权益的措施。此处即暗含未来长远发展之意，因为以牺牲长远利益为代价而换取眼前利益的措施，本质上并不符合最大利益保护原则的要求。俄罗斯别斯兰人质事件、菲律宾劫持人质事件都是将视野狭隘地聚焦于抓捕劫持者上面而忽视了被劫持者人身安全的错误示范。^[86]

2.把握大方向的同时，注意细节

随着应急管理机制的发展和完善，公民对应急救援处置工作的要求与期盼也随之提高。笔者认为，过去我们判断救援处置行动是否成功的“对不对”的标准必将在不久的将来转变为“好不好”的标准。因此，应急救援处置在把握大方向的同时，还应注重细节，像菲律宾劫持人质事件中阿基诺三世和“表叔”杨达才都是因面部表情管理不当，在突发事件面前露出微笑而招致广泛的批评。^[87]

3.方式应显人性化

为保证应急处置救援行动的顺利开展，法律往往赋予行政机关很大的权力，相较于其他阶段而言，这一阶段行政行为的强制性、管理性和命令性色彩较浓，而指导性等柔性化色彩较淡。但是，笔者以为，即便是在应急状态下，行政机关也不应摒弃其服务型的本质。正所谓细节显魅力，人性化的应急处置措施可以让公民感受到温暖与关怀，而这一点也将是未来鉴别一个城市、一个国家应急处置水平优良与否的重要标尺。

（四）强化危机沟通

当今世界信息技术飞速发展，全面封锁信息已变为一件极其困难的事情，尤其是与突发事件相关的一些负面信息，因为题材和内容更加博人眼球而变得越发可以被封锁。如果政府部门不及时发布官方信息、不说明事实真相，就会引发民间各种猜测，导致流言四起。此时再去辟谣，不但效果不好，还极易陷入“塔西佗陷阱”——当公权力遭遇信任危机时，无论说真话还是说假话，做好事还是做坏事，都会被认为是在说假话、做坏事。较之具体的爆炸、恐怖袭击等伤亡惨重的突发事件，行政机关遭遇信任危机所产生的危害更大，影响更深远。这是因为，信任是使某项制度具有合法性的一项加固因素^[88]，公共权威的一项关键性职能就是增加人们心中普遍存在的信任感^[89]，而信任危机将摧毁整个政治系统。故此，有学者指出，有效地回应一个危机事件事关组织的存亡。^[90]

对此，行政机关应改变以往的保守方式，强化信息公开理念，加强危机沟通。媒体是连接政府与公众的桥梁，良好的危机沟通有利于彰显政府应急管理的责任感和使命感，对于政府的担忧和顾虑，完全可以通过正确的舆论引导方式予以化解。具体来说，应注重四大转变：一是时间上，注重快速反应。随着新媒体的飞速发展，一般事件发生后，基本能实现“现场直播”，2小时内能形成热门话题，4小时内就能形成社会舆论热点。危机舆情引导的第一时间已从早前的黄金24小时缩减为现今的黄金4小时，未来还有可能更短。媒体传播方式的变革对行政机关危机沟通的反应力与行动力提出了更高的要求。二是阵地上，注重从网下到网上。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第37次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民规模已达6.88亿，互联网普及率达到50.3%，半数中国人已接入互联网，手机网民占比超过九成。因此，应当看到舆情引导的主战场正在悄然发生变化，已从传统媒体转到新媒体上。对此，行政机关应充分借助微博、微信等新媒体平台的影响力，占据有利阵地，有效做好危机公关。三是技巧上，注重从应付到应对，即转变以往行政机关对待媒体的“鸵鸟政策”或“乌龟政策”^[91]，将危机沟通视为一门必修课，通过设立专门的新闻发言人制度，建立并培养包括新闻发言人、舆情分析人员、评论员和专业顾问等在内的专业舆情引导团队，使危机沟通从随便应付转为专业应对。危机发生后的沟通，有利于修复组织的形象或预防形象的受损。^[92]在面对危机时，要懂得如何正确地与公众沟通，以降低公众的责难，进而维护或快速修复组织的形象。如果确实存在错误，诚恳地道歉当属是最佳危机沟通策略。^[93]四是在内容上，注重从结果式发布到过程式发布。一直以来，行政机关对信息公开秉持的是“先调查后发布”的态度，认为只有待事件调查清楚、有定论之后才能公开相关情况。但事实上，这中间“不算长”的“留白”时间足以滋生无数谣言。公民需要的也不仅仅是事件的结果，而是从不断更新的信息中掌握事态发展的动向。因此，行政机关的舆情引导不用求大求全，实时动态地发布事件信息即可最大限度地满足公众的情报需求。此外，还应善待、善管和善用媒体，以3W、3T和5S为原则^[94]，不断强化信息公开理念，提高危机沟通能力。

就媒体而言，应当正确认识到其在突发事件中扮演的角色、所处的地位及承担的社会责任。在2002年莫斯科轴承厂剧院劫持人质事件中，俄罗斯媒体的现场直播节目无意中让恐怖分子知晓了俄军的行动计划，导致俄特种部队不得不临时更改进攻方案。事后，俄罗斯媒体签署了一份自律公约，内容大致包括不报道部队调遣情况、解救方法等，不直播对恐怖分子的采访……此后，在2004年的别斯兰人质事件中，俄罗斯政府对媒体新闻报道控制得极为严格，在被劫持者实际人数超过1000人的情况下，俄官方告知的人数却为354人，而俄罗斯多家媒体集体“失语”，这直接导致俄罗斯媒体的信任度持续下滑。据民调显示，只有7%的俄罗斯民众还愿意相信媒体报道的真实性。^[95]可见，媒体在突发事件中既是外在的旁观者，要保持中立地位，客观公正地报道新闻，监督行政机关，但同时，其又是应急系统的构成部分^[96]，还具有配合、服从行政机关应急管理的义务，在新闻报道的方式、内容和视角等方面应优先让位于应急处突的现实需要。

【注释】

[1]佘廉、郭翔：《从汶川地震救援看我国应急救援产业化发展》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2008年第4期。

[2]Edmund Burke，Reflections on the Revolution in France，Chicago：Regnery，1955，p.37.

[3]因为公安机关是先期处置机制的重要主体，绝大部分突发事件都是公安机关最先赶往现场。

[4]《追踪云南晋宁征地致8死18伤事件：村民质疑不出警》，载搜狐网，http：//news.sohu.com/20141017/n405195528.shtml，2018年11月14日访问。

[5]王松磊：《“4·14”玉树地震应急救援的启示——基于玉树地震灾区的实地调研》，载《西藏发展论坛》2010年第4期。

[6]截至2015年8月13日11时，天津消防总队已经先后调派143辆消防车，1000余名消防官兵到场救援。

[7]165人遇难（参与救援处置的公安现役消防人员24人、天津港消防人员75人、公安民警11人，事故企业、周边企业员工和周边居民55人），8人失踪（天津港消防人员5人，周边企业员工、天津港消防人员家属3人），798人受伤住院治疗（伤情重及较重的伤员58人、轻伤员740人）；304幢建筑物（其中办公楼宇、厂房及仓库等单位建筑73幢，居民1类住宅91幢、2类住宅129幢、居民公寓11幢）、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。

[8]王硕：《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》，载中国新闻网，http：//www.chinanews.com/sh/2016/02-05/7750596.shtml，2018年11月23日访问。

[9]“瑞海公司仓储业务商品类别中的第三类易燃液体（甲乙酮、乙酸乙酯等）及第四类易燃固体、自燃物品和遇湿易燃物品（硫磺、硝化纤维素、电石、硅钙合金等）都不能简单用水扑灭。据专家介绍，第三类易燃液体有的比水轻，用水无法灭火，极端情况下，比如火势很大，用水不太多，不仅不灭火，还助燃，所以要看比重大小及能否溶于水来决定扑灭方法。第四类物质一旦燃烧，扑灭需要用干粉和干沙，禁止用水和泡沫，否则可能引发爆炸。”参见刘星、何林璘：《四问天津港特大爆炸事故：有消防员称用水灭火》，载中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2015/08-14/7466764.shtml，2018年11月27日访问。

[10]就企业及其内部管理单位而言，其并未及时、全面地向事发当地管委会及相关部门报告原油泄漏的信息，也未按照规定将该情况及时通报给可能受到事故危害的居民和单位；而管委会应急办、开发区安全监管局也未能严格执行生产安全事故报告制度，存在迟报、谎报的行为。信息的迟滞和缺失导致了风险评估和应急指挥决策的偏差。此外，原油泄漏处置不当是造成输油管爆炸的直接原因，国家安全生产监督管理总局发布的《山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》也指出：“原油泄漏后，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。……开发区管委会未能充分认识原油泄漏的严重程度，根据企业报告情况将事故级别定为一般突发事件，导致现场指挥协调和应急救援不力，对原油泄漏的发展趋势研判不足；未及时提升应急预案响应级别，未及时采取警戒和封路措施，未及时通知和疏散群众，也未能发现和制止企业现场应急处置人员违规违章操作等问题。”参见《山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》，载中国政府网，http：//www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel＿21140/2014/0110/229141/content＿229141.htm，2018年11月30日访问。

[11]戚建刚：《解析“11·22”青岛输油管道爆炸事件中的六类违法行为》，载《法学杂志》2014年第6期。

[12]一条线路从西宁出发经214国道北线到达玉树，距离约820千米，最快约15个小时到达；一条线路从西藏昌都出发经214国道南线到达玉树，距离约500多千米，但昌都段高山深壑、道路险峻，至少也需十几个小时的行程；一条线路是从四川石渠出发经304省道到达玉树，距离130千米，但石渠距成都距离则超过10000千米。参见王松磊：《“4·14”玉树地震应急救援的启示——基于玉树地震灾区的实地调研》，载《西藏发展论坛》2010年第4期。

[13]王松磊：《“4·14”玉树地震应急救援的启示——基于玉树地震灾区的实地调研》，载《西藏发展论坛》2010年第4期。

[14]黄军：《事发夜晚颠覆倒扣　东方之星客轮救援有四大难点》，载网易新网，http：//news.163.com/15/0602/10/AR3KE3LG00014AEE.html，2018年12月2日访问。

[15]“据《环球时报》报道，天津滨海新区开发区公安消防支队最早接到的是群众报警。开发区支队拥有专业的危化品火情处理装备和技能。但是，由于出发前没有任何起火点附近有危化品的预警，所以，他们按照普通火警出警。开发区公安消防支队八大街中队率先到达现场。……抵达后，八大街中队开始在现场灭火。同时，一边寻找现场企业负责人。没多久，企业负责人赶到，说起火集装箱附近的罐子里有危化品，但也说不清是什么危化品。随着火势加大，八大街中队开始后撤。他们一边撤，一边用水炮给危化品罐子降温。在后撤过程中，发生了第一次爆炸。然后是第二次爆炸。喷水15分钟后，集装箱突然爆炸。究竟是什么引起的爆炸，原因可能还需要更多的调查才能清楚。有可能由危化品自身泄漏或遇热引起，但从现场消防员的叙述看，也不能排除危化品遇水爆炸的可能。”参见《消防员根本就不知道现场有危化品　危化品种类和数量至今仍不清楚》，载《杭州日报》2015年8月15日，第A04版。

[16]《突发事件应对法》第56条第1款规定：“受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。”

[17]参见国家安全生产监督管理总局官网：http：//www.chinasafety.gov.cn/2007-07/18/content＿252296.htm。

[18]《兰州自来水苯超标事件20人被追责》，载新浪网，http：//news.sina.com.cn/c/2014-06-12/171830348040.shtml，2018年11月4日访问。

[19]王松磊：《“4·14”玉树地震应急救援的启示——基于玉树地震灾区的实地调研》，载《西藏发展论坛》2010年第4期。

[20]Mcneil，Sue，and E.L.Quarantelli，Past，Present and Future：Building an Interdisciplinary Disaster Research Center on a Half-Century of Social Science Disaster Research.Disaster Research Center，2008，p.18.

[21]童星、陶鹏：《论我国应急管理机制的创新——基于源头治理、动态治理、应急处置相结合的理念》，载《江海学刊》2013年第2期。

[22]Herbert A.Simon，The New Science of Management Decision，New York：Harper＆Brothers Publisher，1960，pp.1-23.

[23]马怀德主编：《法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究》，法律出版社2010年版，第125页。

[24][以]叶海尔·得罗尔著：《逆境中的政策制定》，王满传、尹宝虎、张萍译，国家行政学院出版社2009年版，第215页。

[25]程惠霞：《“科层式”应急管理体系及其优化：基于“治理能力现代化”的视角》，载《中国行政管理》2016年第3期。

[26]钟开斌著：《应急决策——理论与案例》，社会科学文献出版社2014年版，第217页。

[27]岳春强：《浅议应急救援警地联席决策和指挥机制建设》，载《人民公安报》2011年6月27日，第3版。

[28]张平：《我国城市应急联动运行机制建设面临的挑战与重构》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2008年第5期。

[29]国务院“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组：《“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告》，载中国政府网，http：//www.gov.cn/gzdt/2011-12/29/content＿2032986＿3.htm，2018年12月11日访问。

[30]例如，《国家突发公共事件总体应急预案》规定：“国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。”

[31]卢郁希、王卜、刘仲秋：《公安机关快速响应机制建设研究》，载《中国人民公安大学学报（自然科学版）》2014年第3期。

[32]戚建刚：《非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新》，载《华东政法大学学报》2010年第5期。

[33]马怀德：《完善北京城市应急决策指挥机制》，载《法学杂志》2012年第9期。

[34]《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社、解放军出版社1991年版，第240页。(www.xing528.com)

[35]中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编著：《国际恐怖主义与反恐怖斗争》，时事出版社2001年版，第55页。

[36]Deutsch，W.，“Crisis Decision Making：The Information Approach”，In D.Frei（eds.），Managing International Crises.London：Sahe，1982，pp.1-22.

[37]Rob Beckley，Julian Birkinshaw，“Dealing with a Crisis—What the Police Have Learnt and What Others Can Learn from the Police”，Policing，Vol.3，No.1，2009，pp.9-11.

[38]杜怀强：《俄罗斯处置别斯兰人质事件的教训与启示》，载《国防科技》2004年第12期。

[39]Carl J.Friedrich，Man and His Government，New York：McGraw-Hill，1963，p.150.

[40]指挥幅度，是指指挥者所管辖的下属部门，即人员的数目。

[41]马怀德主编：《法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究》，法律出版社2010年版，第207～212页。

[42]马怀德：《完善北京城市应急决策指挥机制》，载《法学杂志》2012年第9期。

[43]童星、陶鹏：《论我国应急管理机制的创新——基于源头治理、动态管理、应急处置相结合的理念》，载《江海学刊》2013年第2期。

[44]董泽宇：《德国应急救援体系及其启示》，载《中国应急管理》2011年第11期。

[45]《突发事件应对法》第16条规定有备案制度，即“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案，突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告”。

[46]马怀德：《完善北京城市应急决策指挥机制》，载《法学杂志》2012年第9期。

[47]See Lead Industries Association Inc v.Environmental Protection Agency.647F.2d 1130；1985 U.S.App.转引自马怀德主编：《非常规突发事件应急管理的法律问题研究》，中国法制出版社2015年版，第154页。

[48]《加拿大危机法》第48—56条规定：对危机应对所导致的损失实行国家责任，公务员个人不承担责任。国家根据《王权责任法》和其他法律承担责任，对由于危机应对的各种宣告、命令、规则而遭受损失、损害或损毁的人进行补偿。

[49]Stephen Breyer，Regulation and Its Reform，Cambridge：Harvard University Press，1982，p.109.

[50]赵秀梅：《阪神淡路大地震的启示》，载《中国发展简报》2008年秋季刊。

[51]中央财经大学中国发展和改革研究院案例与调查评价中心编：《应对突发事件案例·点评·启示》，国家行政学院出版社2011年版，52～58页。

[52]Campbell，D.，9/11：A Health Care Providers Response.Front Health Serv Manage，Vol.19，No.1，2002，pp.3-13.

[53]Uriel Rosenthal，Michael T.Charles，and Paul T.Hart（eds.），Coping with Crises：The Management of Disasters，riots and terrorism.Springfield：Charles C.Thomas Pub.Ltd.，1989，p.10.

[54]Robert，Bertrand，and C.Lajtha，A New Approach to Crisis Management.Journal of Contingencies and Crisis Management，Vol.10，No.4，2002，pp.181-191.

[55]艾学蛟著：《危机：突发事件经典案例解析与实用指南》，中国长安出版社2011年版，第96页。

[56]国家行政学院应急管理案例中心主编：《应急管理典型案例研究报告（2015）》，社会科学文献出版社2015年版，第38、55页。

[57]2012年7月21日至22日，北京市遭遇了自1951年有完整气象记录以来的最强暴雨。此次暴雨持续时间不长，却造成了79人遇难，160多万人受灾，直接经济损失约116亿元的严重后果。

[58]于泽远：《被质疑“7.21”暴雨死亡人数不正确　北京终于更新：77死》，载联合早报网，http：//www.zaobao.com/special/report/social/beijingrain/story20120727-93900，2018年11月23日访问。

[59]笑蜀：《缺的不是物，缺的是柔软的心》，载网易新闻，http：//news.163.com/08/0202/08/43MDH0FN000121EP.html，2018年12月24日访问。

[60]北京市防汛抗旱指挥部副指挥长，新闻发言人潘安军通报灾情时，对着一份书面材料，刚念到“全市因灾伤亡”时，立即改口说“全市受灾人口160.2万人……”，一名CCTV女记者大声说，我看见你手上的材料上写着死亡人数61人……但主席台上几位发言人集体缄默，迅速被主持人请离现场。参见《北京暴雨死亡人数远超37人？官方避而不谈》，载第一金融网，http：//www.afinance.cn/new/gncj/201207/471976.htm，2018年12月14日访问。

[61]于泽远：《被质疑“7.21”暴雨死亡人数不正确　北京终于更新：77死》，载联合早报网，http：//www.zaobao.com/special/report/social/beijingrain/story20120727-93900，2018年11月23日访问。

[62]肖晋：《公共危机管理典型案例·2010》，人民出版社2012年版，第173～179页。

[63]National Research Council，Florida Fresh-market Vegetable Production：Integrated Pest Management，Alternative Agriculture，Washington D.C.：National Academy Press，1989，p.336-349.

[64]王君主编：《公共危机管理典型案例·2012》，人民出版社2014年版，第9～10、20页。

[65]王敬波主编：《公共危机管理案例》，国家行政学院出版社2014年版，第46～48页。

[66]张素平、张凌：《南方冰雪灾害挑战装备制造业》，载《装备制造》2008年第Z1期。

[67]佘廉、郭翔：《从汶川地震救援看我国应急救援产业化发展》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2008年第4期。

[68]孙来友：《港口消防安全的中流砥柱——记天津港公安局消防支队建队40周年》，载《水上消防》2015年第1期。

[69]聂辉、张恒、吕高见：《天津港消防队至少51人失联　家属称队员曾半年多未出过火警》，载《京华时报》2015年8月16日，第4版。

[70]佘廉、郭翔：《从汶川地震救援看我国应急救援产业化发展》，载《华中科技大学学报（社会科学版）》2008年第4期。

[71]《天津港消防员牺牲前留言：生死有命　富贵在天》，载凤凰网卫视，http：//phtv.ifeng.com/a/20150820/41440462＿0.shtml，2019年1月9日访问。

[72]戚建刚、杨小敏：《从灾难中学习——突发事件应对案例评析》，中国法制出版社2007年版，第195页。

[73]肖晋主编：《公共危机管理典型案例·2010》，人民出版社2012年版，第179页。

[74]如果不提早封路，过往车辆可以不断对积雪进行碾压，车辆尾气产生的热量也具有化雪的作用，反而能延缓道路结冰的过程。

[75]王敬波主编：《公共危机管理案例》，国家行政学院出版社2014年版，第50～51页。

[76]王君主编：《公共危机管理典型案例·2012》，人民出版社2014年版，第7～17页。

[77]Irving，John A.，“The Psychology of Rumor”，Public Opinion Quarterly，Vol.11，No.4，1947，p.617.

[78]H.Simon，Models of Man：Social and Rational，New York：John Wiley and Sons，1957，p.74.

[79]Potter，M.C.，“Short-term Conceptual Memory for Pictures”，Journal of Experimental Psychology Human Learning＆Memory，Vol.2，No.5，1976，pp.509-522.

[80]Boyle and Michael P.（eds.），“Information Seeking and Emotional Reactions to the September 11 Terrorist Attacks”，Journalism and Mass Communication Quarterly，Vol.81，No.1，2004，pp.155-167.

[81]Daley E.，“Wireless Interoperability”，Public Manage，Vol.84，No.4，2003，pp.6-10.

[82]以2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》为标志。

[83]原句是“权，然后知轻重；度，然后知长短。”引自战国·孟轲《孟子·梁惠王上》。意指用秤称一称，然后才知道物体的轻重；用尺量一量，然后才知道物体的长短，即实践的重要性。

[84]例如，国家安监总局分别在2007年、2009年和2010年在其官网上通报了当月获当年连续发生7起、3起和4起因施救不当而造成伤亡扩大的安全事故。其中，在2007年通报的7起案件中，最初涉险人数为7人，这是因为施救不当，最终导致25人死亡；在2009年通报的案件中，最初涉险人数为3人，最终导致11人死亡；在2010年通报的4起案件中，最初涉险人数为5人，最终导致导致19人死亡。参见苏楠：《安监通报3起施救不当事故　最初3人涉险最终11人死亡6人受伤》，载人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/1027/8961339.html，2019年2月1日访问；吴博：《安监总局通报4起因施救不当导致伤亡扩大事故》，载中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2010/07-16/2406590.shtml，2019年2月1日访问。

[85]中央财经大学中国发展和改革研究院案例与调查评价中心编：《应对突发事件案例·点评·启示》，国家行政学院出版社2011年版，第43～44页。

[86]例如，在别斯兰事件中，处置人员不顾人质生命安全，排爆、抑爆措施不力，最终导致大量人质死于爆炸引起的屋顶坍塌。在菲律宾劫持人质事件中，人质的死亡的原因之一在于长达20多个小时的对峙中，菲警方始终处于维护权威不向歹徒妥协的立场而失去和平谈判化解危机的有利时机。

[87]菲律宾前总统阿基诺三世事后解释称自己只要高兴、愤怒或遇到荒谬的事情时都会微笑；杨达才则解释称当时现场气氛太沉重，希望笑一笑缓和气氛。

[88]Tyler，T.R.，“Public Trust and Confidence in Legal Authorities：What Do Majority and Minority Group Members Want from the Law and Legal institutions？”，Behavioral Sciences and the Law，Vol.19，No.2，2001，pp.215-235.

[89]Bertrand de Jouvenel，Sovereignty，Chicago：University of Chicago Press，1963，p.123.

[90]King，Granville，“Crisis Management＆Team Effectiveness：A Closer Examination”，Journal of Business Ethics，Vol.41，No.3，2002，pp.235-249.

[91]意指躲起来、不见面、不说话。

[92]Coombs，W.Timothy，and S.J.Holladay，“An Exploratory Study of Stakeholder Emotions：Affect and Crises”，Research on Emotion in Organizations，Vol.1，No.1，2005，pp.263-280.

[93]William L.Benoit，Shirley Drew，“Appropriateness and Effectiveness of Image Repair Strategies”，Communication Reports，Vol.10，No.2，1997，pp.153-163.

[94]3W原则指Who（由谁说）、When（什么时候说）、How（怎么说）。3T原则指Tell You Own Tale（以我为主提供情况，掌握信息发布主动权）；Tell It Fast（尽快提供情况）；Tell It All（提供全部情况）。5S原则指Shoulder the Matter（承担责任）、Sincerity（真诚沟通）、Speed（速度第一）、System（系统运行）、Standard（权威证实）。参见周忠伟、丁建荣主编：《公共安全危机管理》，中国人民公安大学出版社2014年版，第99～105页。

[95]徐兢辉：《从别斯兰人质事件——看媒体对危机报道的处理》，载《城市党报研究》2005年第6期。

[96]Quarantelli，E L，and R.R.Dynes，“Response to Social Crisis and Disaster”，Annual Review of Sociology，Vol.3，No.3，1977，pp.23-49.