（一）救助理念偏颇
一是对救助工作的性质认识不清。恢复重建阶段的救助工作与现场处置阶段的应急救援和社会正常状态下的发展建设之间存在职能重叠，难以明确划定界限[14]，因而在工作中常常出现定位不准，随之面临的就是组织体系、工作思路等方面的混淆。假设，因看到事后社会环境逐步恢复到正常状态而将救助工作纳入常态工作范畴，忽视其应急功能定位，则救助管理机构将会沿用常态的行政组织结构，而在常态下，各管理部门本就自成体系，相互之间的协调性要比应急状态下减弱不少。二是对救助工作的内容认识不清。恢复重建包括两个阶段——以生存为重心的紧急救助阶段和以发展为重心的持续恢复阶段，但两者之间绝非截然割裂，相反，前者是后者的基础，而后者是前者的提升。同时，两者之间还存在交叉与重合，如心理救助工作就衔接、贯穿着两个阶段。当前对救助工作的内容和范围似乎仅以时间或紧急程度为判断标准，习惯性地将危害暂时不立即显现的工作放入第二阶段，这种思路常常导致工作开展起来顾此失彼，有所偏失。三是对救助工作的主体认识不清。灾后恢复重建需要大量的资源投入，政府虽具有绝对性优势，但面对巨大的人力物力财力，仅靠政府一方压力无疑是巨大的。因此，应改变政府垄断式的救助工作格局，动员社会多方力量协同开展恢复重建。
（二）相关立法缺位
救助性机制涉及的范围非常广泛，涉及的法律关系也十分复杂，有关系到公民基本权利与政府权责的宪法行政法问题，有关系到土地纠纷、房屋纠纷、合同纠纷、捐赠收养等方面的民商法问题，有关系到金融债务、保险理赔、税费减免等方面的经济法问题，还有关系到工伤认定、劳动就业、居民安置等方面的社会法问题。当前我国灾后救助的法律法规还不够完善，主要表现在以下几个方面：第一，缺乏统一的救助基本法，《防洪法》《防震减灾法》《气象法》等都是单灾种立法，而非综合性立法。第二，法律规范无法回应现实需求，要么滞后，与现实脱节；要么宏观抽象，可操作性较差。例如，灾民如何安置？迁往何地？土地、住房、户籍、教育、就业等问题如何解决？地域的文化特点是否还能保留？移民后的生活环境能否和原来一样？这些问题在法律层面尚缺乏相应的制度安排。第三，相关规定层级较低，规范性不强，效力不高。当前的一些灾后救助工作更多地是依靠领导的重视及临时性的政策来解决问题。[15]第四，相关规定缺乏科学论证。例如，关于受灾主体的身份认定问题，一些文件采用的是户籍标准[16]，即以拥有受灾地区的户籍为标准来认定灾民身份从而获得救助，如此一来，就造成实际受到灾害损害但不具受灾地区户口的公民丧失了获得补偿的权利，而身在异地未受到灾害影响的本地人却可被认定为灾民。这种立法标准显然是有失公允的，更有甚者，以职业和经济条件作为灾民认定的依据，具有极大的歧视性。[17](www.xing528.com)
恢复重建工程浩大繁杂，照理说，事件影响越大、损害后果越严重，恢复重建工作的难度应当越大，但是法律缺失却带来一个怪象：像汶川地震、天津港爆炸这样一些大型灾难事后的恢复重建工作往往得以顺利进行，而一些小的、不引人瞩目事件的恢复重建工作开展起来则时常遇到诸多困难。究其根源，想必是因为突发事件规模越大，越能引起领导人的重视和社会各界的关注，像汶川地震、南方雪灾等事件都是举全国之力来开展恢复重建，工作顺利，成效显著，但并非得益于制度规范，反而还掩盖了恢复重建阶段制度性规范缺失的弊端。从当前实践运行状况来看，灾后恢复重建工作开展的依据多以政府文件、行政命令为主，整个过程似乎也是政治动员大于制度动员。[18]但是，应当看到，恢复重建工作涉及面广，仅靠领导的重视是不稳定的，若缺乏制度化专业化的灾后重建机制，各地将不知如何开展工作，最终导致做法多样、标准不一。
（三）救助体系模糊
一是救助机构职能分散。目前我国仅涉及自然灾害的管理部门就多达十几个，不同的部门分别管理不同类型的灾害，各个涉灾部门一般都建有相对独立的信息管理系统，基于职能分工，难以实现全方位的信息共享。二是救助机构职能缺位。总体而言，我国对救援处置阶段，即事中的救助主体有较为详细的规定，但对于事后的救助主体则有所缺位。突发事件发生后，公民生活困难重重，但常常求助无门，归根究底，还是在于制度的滞后。三是社会与公众参与地位不明。突发事件发生后，一方面存在巨大的救助空间需要民间力量予以填补，但另一方面又缺乏制度化的参与渠道，这种内在矛盾不解决，救助性机制就无法高效运行。社会组织、人民团体、慈善机构、基层社区、保险机构以及志愿者和各界爱心人士，如何参与到灾后救助工作中来，在整个救助体系中处于何种地位，权利义务边界如何界定，如何与政府部门有效衔接与合作……这些都是急需解决的问题，否则，恐怕只会将众多有志愿服务意向的公民拒之门外。[19]四是外部救助力量的持续性不足。有调查显示，汶川地震一年后，一线的民间组织大约从300家降至不足50家，志愿者人数也从近300万人降至不足5万人。这反映出我国志愿者和非政府组织对灾后恢复重建的长期性缺乏足够的认识和准备，同时也反映了我国志愿者和非政府组织的发育不全，灾后救助多以激情为主，持久力有所欠缺。[20]
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