农村社会组织的形成与发展：实践探索研究

（一）农村社会组织的形成契机

我国农村社会正逐步由封闭式向开放式转变，农村社会治理要素正在不断发生变化。村委会是承担农村社会治理的核心主体，但是，由于种种原因，以村委会为主要标志的农村治理模式出现了治理不足和管理不到位现象，加之新型城镇化的推进使村委会承接基层政府的部分行政职能，导致农村社会管理领域的部分事务无法涉足，逐步地显示出其治理的局限性，形成了农村社会管理的真空，这就为农村社会组织的成立和发展提供了空间，有利于弥补村委会变异的缺憾、满足村民自治的需要。《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出，要进一步完善符合国情的农村基层治理机制，开展农村社区建设创建活动，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。目前，中国农村社会组织约有200万个，是乡村治理的重要力量。当然，基层政府在多大程度上促使农村社会组织能够有效承担从政府职能中剥离出来的职能，为推进农村社会组织参与新型城镇化建设创造更加有利的基础条件和良好环境，则在一定程度上决定了农村新增治理要素进入农村的方式和所涉及的领域。一旦国家确立了建设新农村的目标，确保了自上而下的财政转移支农资金与村庄内生社会组织对接，就能激发组织的活力，提升以组织为依托的社会自治能力，减轻国家的压力。农村社会组织在这样一种现有的社会环境下逐步呈现出多元的发展态势。

（二）农村社会组织的发育状况

农村社会组织的兴起，深刻改变了农村社会权力构建的方式，使农村原有的组织权力建构体系面临社会组织发育的挑战。长期以来，我国农村社会组织发育不良，农民组织化程度低，制度化参与乡村治理空间狭小，除少数人当选为党代表、人大代表或村民代表能在有限的范围内参与乡村公共事务决策外，广大群众很少有参与乡村治理的渠道。由于自身面临的合法化困境及其资金、人才等方面的因素，农村社会组织的自身建设有很多不规范的地方，治理水平较低。大多数农村社会组织没有健全以章程为核心的自律和内部管理制度，尚未建立符合现代法人治理结构要求的管理机制、自律机制和监管机制。但是，我们也应清醒地看到，当前农村社会组织仍处于发育阶段，具有很强的异质性和失范性，存在着依势强压、资源侵占和过激维权等问题，给农村社会治理带来了诸多隐患。

（三）农村社会组织的发展趋势

改革开放以来，我国农村社会组织发展迅速，农村社会组织在农村的政治、经济、社会、文化建设中发挥着越来越重要的作用，正成为乡村社会治理主体之一。农村社会组织是乡村治理中不可忽视的组织资源，它可以有效协调不同利益主体之间的关系，化解基层治理能力弱化引起的农村公共品供给不足的难题。农村社会组织需要通过有效治理构建合法性基础，并依托内生资源和外部力量的综合作用建立稳定的组织体系。农村社会组织既需要通过政府的有效治理来强化农民认同的合法性根基，培育和完善规则的自我生成机制，也需要通过政府的支持来获取“受保护的协商权”，形成制度化的社会自治能力。当前，政府对农村社会组织松绑还不够，且社会治理方式尚处于转型期，从而影响了农村社会组织自治功能的有效发挥。农村社会组织治理结构失衡，既不利于农村社会组织的健康成长，更影响了其在乡村社会治理中地位和作用的发挥。同样，农村社会组织的发展也离不开农村精英的参与，他们热心公益，和农民具有共同的利益诉求，在村庄具有很强的影响力号召力，凭借其人格魅力能将村民组织起来形成社团进行“集体行动”。农村社会组织类型非常复杂，成立模式也千差万别。部分农村社会组织行政气息浓厚，治理结构严重“异化”。农村社会组织在治理结构上存在治理结构不完备，或者虽然表面比较完整，但名实不符的突出问题，健全的治理结构应该是主体之间权力分工明确，彼此相互协调与制衡。农村社会组织治理结构失衡，必然带来组织运作不规范、管理粗放的不良后果。当前农村社会组织数量比较多，发展比较完善的便是农村经济类社会组织，农村经济类组织的具体组织形式是农民专业合作社。但我国的农民专业合作社往往“重建立、轻建设”，运转并不规范，内部管理缺乏制度性规定，很多合作社建立起来之后，一开始红红火火，但时间长了就会陷入瘫痪之中。因而，农村社会组织在社会治理中发挥作用有限。特别是在农村社会治理中，农村社会组织还没有充分发挥自身作用，难以有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”。在农村，虽然农村社会组织发展较为迅速，类型较多，发挥着越来越大的作用，但距离实现社会治理创新的要求还存在一定差距，参与农村社会治理上的广度、深度和效率还稍显不足，在参与农村社会治理的实践中出现了认同、体制、能力等新的困境。我们应着力探索农村新型社会组织发展的有效路径，以便更好地发挥其在农村社会治理中的作用。(https://www.xing528.com)

（四）农村社会组织的培育与监管

农村社会组织和民间力量在社会发展中起着极其重要的作用，因此如何培育公民社会公共参与能力，如何培育农村社会组织的公共治理能力是刻不容缓的任务。站在新型城镇化的战略角度，以治理理论为基础，进一步推进农村社会组织的发展，合理引导农村社会组织参与农村管理，充分发挥农村社会组织的治理主体作用，实现农村社区的持续稳定发展。此外，发展农村社会组织也是完善乡村治理机制的重要环节，要合理引导农村各种服务性、公益性和互助性社会组织发展，坚持自我管理、自我约束、法制监督，使其发挥更大的作用。

基层政府要主动为农村社会组织发展创造良好的条件和空间，在处理农村各种社会问题时，加强与农村组织的沟通和联系，鼓励和支持农村社会组织参与农村公共事务的治理，主动放权让农村社会组织承接部分政府职能。在未来农村社会治理的格局中，政府一级的主导性力量依然十分重要，在政府引导、扶持与监督的作用下，鼓励不同类型的农村社会组织充分发展。取消双重管理，简化设立审查，降低登记门槛，实行登记和主管一体化，形成“登记管理机关统一登记、有关部门各司其职管理”的依法监管体系，避免大量农村社会组织游离于体制之外，对其实现跟踪培育和监管。基于农村社会组织发展面临的问题，政府应充分认识到农村社会组织在现代治理社会中的作用，积极支持其发展，促进其发育，特别是对于“草根性”民间组织，政府不仅要减少对其发展的限制，给予充分的独立发展空间，而且要在政策、资金等方面给予具体支持。由于自然嵌入农村社会结构，农村社会组织通过组织运作实现了不同治理主体的广泛参与，这与目前乡村多中心治理格局目标相得益彰。对于村民成立的各类社会组织，在保证其非政府性、独立性前提下，基层政府要坚持引导扶持原则，为农村社会组织配合政府工作，衔接政府职能提供制度条件，支持农村社会组织参与农村公共产品供应、参与农村治理和公共服务工作。因此，在未来多元化治理结构调整的过程中，政府应当认识到，农村社会组织在参与治理过程中组织机制发挥所产生的社会效应，并利用好这种作用机制与村民自治等其他制度工具相互配合，调节乡村社会关系和结构，实现乡村社会秩序的重建。

大力发展农村社会组织已成必然趋势，但在其发展过程中也出现了一些不良现象。为了更好地促进农村社会组织蓬勃发展，我们必须完善农村社会组织内部治理结构和外部监管。具体而言，就是要求农村社会组织完善以章程为核心的内部治理结构，建立健全完善民主决策、民主管理、民主监督制度体系，形成平等协商、诚信自律的运行机制，增强农村社会组织的吸引力和凝聚力；就是要求采用倾斜性制度安排，切实健全组织人员的工资、福利、职称评定、劳动保障等待遇，推动他们更好地参与农村社会治理和公共服务：就是要求政府与社会组织剥离，政府退出农村社会组织治理机构，厘清政社边界；就是要求不断完善社会组织的立法，针对不同类型的农村社会组织，制定相应的法律法规，为农村社会组织参与农村社会治理提供制度上的保证；就是要求在组织分化整合的过程中，健全农村社会组织结构，实现农村社会组织的有效整合，以协调农村社区内的各种经济、社会要素，建立良性运行的社会机制，促进村民在一个良性的组织结构内实现对农村公共事务的管理，推进村级治理走向善治；就是要求加强对现有农村社会组织的改造，促使其形成法人治理体制；就是要求实行基层监管人员与农村社会组织的联系制度，帮助和引导农村社会组织建立和完善内部治理结构，运用行政、法律手段监督其守法运作；就是要求引导农村社会组织依据法律、法规和政策独立履行法人职责，根据组织章程和农民需求自主开展活动，积极参与或提供农民需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的乡村公益事业或公共服务。