俄罗斯民族文化自治法研究：存在不足

由于俄罗斯以前没有建立民族文化自治的机制，尽管国外一些国家也实施了民族文化自治，但情况与俄罗斯不尽相同，这种制度目前在世界各国的生命力和普适性还有待证明，可供俄罗斯借鉴的经验也不多，《俄罗斯联邦民族文化自治法》颁布实施了十几年，中间一共修改了三次，最近一次修改是2009年对该法第16条的修改。^[57]所以无论是这部法律本身，还是民族文化自治机制本身以及民族文化自治组织的活动都有一些不足和缺陷需要完善。

1.目前俄罗斯法学界对实施民族文化自治的主体界定不够明确。《俄罗斯联邦民族文化自治法》第一章第1条给出的民族文化自治的概念是：“这是一种民族文化自决的形式，是隶属于某些民族共同体、在相应区域内处于少数民族状况的俄罗斯联邦公民的社会组织，在此基础上为独立自主地解决保护和发展民族语言、教育和文化的自愿组织。”根据这个概念，实施民族文化自治的主体满足两个条件：一是俄罗斯联邦的公民；二是隶属于某些民族共同体在相应区域内处于少数民族状况。究竟什么是“少数民族”，“状况”又该如何理解？如果按照这个概念理解，很多主体民族是可以称为是“处于少数民族状况”的。前一节介绍俄联邦的民族自治实体时谈到，尽管有些民族共和国以某个民族命名，但实际上这个主体民族在其自治实体内所占的人口比例很低，有的不足1／3，如布里亚特族在共和国只占共和国全部人口的27%，这些主体民族是名副其实的“处于少数民族状况”；再有，在一些地区，俄罗斯族所占的比例不及当地的主体民族，也处于“少数民族状况”，例如，在卡拉查耶夫—契尔科斯共和国，俄罗斯族人口占30%，他们也表现出了成立俄罗斯族民族文化自治组织的愿望，类似的情况在加里宁格勒州、库尔干州、斯维尔德洛夫州的一些地区也存在。^[58]如果按照《俄罗斯联邦民族文化自治法》第1条的定义，俄罗斯族和一些主体民族符合成立文化自治的条件。但是我们知道，成立文化自治组织首先是为了满足那些散居的人口较少民族的文化需求，这个权利是赋予那些特殊群体的，他们由于各种原因在文化的保护和传承方面与其他民族不同步、不平等，因此才成立专门的组织来进行救济保护。而俄罗斯族和一些主体民族建立民族文化自治组织的想法虽然可以理解，但是他们的文化可以通过其他途径得到发扬，而不是仅仅依靠民族文化自治组织。因此，实践中一些主体司法机关拒绝给俄罗斯族和某些主体民族成立的民族文化自治组织登记，这样的做法又引起了俄罗斯族和某些主体民族的不满，虽然他们的行为并没有违反文化自治法的规定。到底哪些民族可以成立民族文化自治组织，法律上应确切说明，否则会引起各民族间的一些误解。

还有，在《俄罗斯联邦民族文化自治法》中没有规定加入民族文化自治组织的入会资格，即谁可以加入民族文化自治组织，是个人还是集体。实践中各个民族文化自治的组织章程规定各不相同，如根据萨拉托夫州鞑靼族民族文化自治章程规定：“任何俄罗斯联邦属于鞑靼族的公民都可以是民族文化自治的成员，其他支持民族文化自治章程的公民也可成为民族文化自治组织的成员。”^[59]这里规定鞑靼族公民和其他民族的公民都可以加入民族文化自治组织，非常宽泛。再如，联邦白俄罗斯族民族文化自治章程规定：“承认自治组织活动目的的地区民族文化自治组织可以成为联邦文化自治组织的成员，”^[60]这里法人是文化自治组织的成员。再如，索契市鞑靼族民族文化自治章程规定：“遵守章程规定的鞑靼族成年公民可以是民族文化自治组织的成员”。^[61]此处是自然人。各个组织不同的规定使得加入民族文化自治组织的程序时而复杂，时而简单。立法者可能出于这样的角度考虑：俄罗斯联邦主体众多，情况各不一样，故加入组织的资格应该由各自治组织在组织章程中规定。但是也有学者认为，可以在《俄罗斯联邦民族文化自治法》中作一些原则性的规定。^[62]

2.民族文化自治的组织体系还需完善。在民族文化自治的组织体系中，也有一些不够明确的规定。

（1）有关建立民族文化自治组织的程序问题。《俄罗斯联邦民族文化自治法》第5条规定了民族文化自治组织的建立程序。三个级别的民族文化自治组织的成立程序是：隶属于某个民族共同体并常住在相应地方的俄罗斯联邦公民在全体大会上成立地方级民族文化自治组织，地方（村、镇、社区、市）级别的民族文化自治组织代表在代表大会上组建成立地区级别（联邦各个主体）民族文化自治组织，过半数的地区级民族文化自治组织代表在代表大会上组建成立联邦级的民族文化自治组织。关于最基层的地方级别民族文化自治组织的成立的权利赋予了少数民族公民，途径是召开全体大会。上面两个级别的成立者是下一级的民族文化自治组织，成立途径是召开代表大会。实践中很多地方级别的民族文化自治组织的成立者是其他民族团体，不是少数民族公民，召开地方民族文化自治组织成立大会的是来自各个民族团体的代表。^[63]如果仅仅将这个权利赋予少数民族公民，那么有时会因为某些族群的公民怠于行使自己的权利而使地方民族文化自治组织建立不起来，地方级民族文化自治组织是最基层的一级组织，如果这个组织不建立，那么自然无法向上递增成立更高级别的民族文化自治组织；而一些民族团体则不同，它们对保护本民族文化的热情远比公民要高，不让他们建立最基层的民族文化自治组织可能会挫伤这些民族团体的积极性和热情。所以可以考虑将民族团体、协会等地方组织纳入到成立地方民族文化自治的行列中。

（2）有的学者认为成立民族文化自治组织的程序过于繁琐，尤其在成立地区级别（联邦各主体）民族文化自治组织时，必须由下一级的地方民族文化自治组织召开代表大会成立，其实可以根据各联邦主体具体情况直接成立联邦主体级别的民族文化自治组织，没有必要浪费时间和精力先成立地方民族文化自治组织。而且规定在民族文化自治组织成立大会召开前3个月必须通过大众传媒宣布有关成立民族文化自治组织的消息，对其他的非商业组织未提出这样的要求。^[64]

3.《俄罗斯联邦民族文化自治法》没有规定组织的机构及其具体功能，因而各个民族文化自治组织在制定章程时出现了很多不统一的地方，如召开全体大会的年限、委员会例会的期限、参加会议的代表人数多少为合法，甚至常设机关和最高权力机关的名称也不一。有的最高权力机关称作全体大会，有的叫代表大会。最高权力机关——全体大会或代表大会召开的期限也不等，有的是4年，还有3年、1年、5年。参加会议的人数也不一致，有的章程规定是半数以上代表参加会议合法；^[65]有的规定超过2／3的代表到会则认为代表大会是合法的。^[66]最高权力机关休会期间设常设机关，称为委员会或管理委员会，名称也不相同。常设机关召开会议的时间也不统一，有的是1个月1次，有的1个季度1次，还有1年1次。这些都是由各民族文化自治组织章程根据各自状况制定，虽然较灵活，但也有弊端，比如前面提到一年开一次委员会例会，既然委员会是常设机关，会期过长不利于民族文化自治组织事务的发展，因此在某些方面应统一口径，至少应该将最高权力机关和常设机关的名称统一起来。(https://www.xing528.com)

（4）关于民族文化自治组织法人地位的问题。《俄罗斯联邦民族文化自治法》规定了民族文化自治是社会组织，按照2001年俄罗斯通过的《俄罗斯联邦法人和个人企业登记法》的规定，“社会组织从国家登记之日起获得法人资格”。2006年修改的《俄罗斯联邦社会组织法》也有同样的规定。^[67]而《俄罗斯联邦民族文化自治法》第6条规定了俄联邦的各级民族文化自治组织需进行国家登记，也就是说，这些民族文化自治组织只要进行了国家登记，就自然获得法人资格，享有法人的一切权利和履行法人的义务。但由于《民族文化自治法》没有清楚地说明有关民族文化自治组织的法人资格，实践中产生了一些纠纷。比如，滨海边疆区通过的《滨海边疆区民族文化自治法》没有赋予民族文化自治组织获得一定地段的权利，使民族文化自治组织与其他社会组织相比权利受到了限制，这与《俄罗斯联邦宪法》第13条规定的所有社会组织在法律面前一律平等相冲突。^[68]再如，联邦列兹金族民族文化自治组织的代表们在莫斯科斯拉夫广场举行示威要求尊重少数民族的合法权益，该自治组织称，它的合法权益被联邦财产管理处侵犯了，组织的人员已经两年没能进入租赁给他们的大楼办公，原因就是联邦财产管理处的个别官员漠视民族文化自治组织的权利故意拖延，示威参与者们的手中举着这样的一些标语：“尊重少数民族的权利！”“无止境的贪污和官僚——俄罗斯将灭亡！”“官员！民族政策不是儿戏。”^[69]这些都说明民族文化自治组织的法人权利不够明确。

3.民族文化自治事务咨询委员会的功能还没有充分发挥。《俄罗斯联邦民族文化自治法》第7条规定：为了实现民族文化自治组织与国家机关的相互作用，在各级地方设具有咨询功能的专门机构，即民族文化自治事务咨询委员会。委员会有的附属于州政府，有的附属于州行政长官。实际上联邦各主体并没有全部建立起民族文化自治事务咨询委员会，在科米共和国和乌里扬诺夫州成立了该机构，其他地区或叫“民族问题咨询委员会”，或附属于国家政权机关和地方管理机关叫“咨询处”，没有专门的民族文化自治事务咨询委员会。^[70]另外，尽管从2002年开始委员会的活动日益活跃，但附属于俄罗斯联邦政府的民族文化自治事务咨询委员会却没有发挥应有的作用，使得联邦层面的十几个民族文化自治组织协调工作做得不够，比如在利用大众传媒宣传民族文化自治组织的活动方面没有尽到应尽的职责。^[71]

4.关于国家给予民族文化自治组织的财政支持缺乏细致的规定。2009年2月，俄联邦杜马再度修改了《俄罗斯联邦民族文化自治法》，这次的修改针对该法第16条：民族文化自治组织的财政原则，将支持民族文化自治组织的财政预算具体化，扩大了实现民族文化自治权利活动的资金来源。新修改的法条规定：“与实现民族文化自治权利相关的财政拨款依靠以下资金：民族文化自治组织，它们下设的机构和组织；私人；俄联邦各主体预算和其他法律没有禁止的来源。联邦执行机关按照俄罗斯联邦预算法，可以依靠联邦预算经费给联邦民族文化自治组织以财政支持；俄联邦主体国家权力机关按照各主体的法律，依靠联邦主体预算经费给地区和地方民族文化自治组织财政支持；地方管理机关按照地方法律文件，依靠地方预算经费给地方民族文化自治组织财政支持。”^[72]（黑体部分为新增添内容）丰富了民族文化自治组织的资金来源，只要法律没有禁止的均可以投入到民族文化自治组织上，同时三个级别的国家机关依靠各自的预算经费为民族文化自治组织拨款。这个新条款比以前细化了，但还是有一些缺憾，比如法律没有规定各级财政预算的范围，在哪些具体情况时可以使用资金，资金的分配原则、监督机制等，如果政府官员或自治组织领导人恶意使用资金会承担什么法律后果。这些空白会使得一些官员及组织领导人滥用职权、恶意使用发展民族文化的资金，比如某些领导人对官员行贿，则可能会多划拨经费。还有，联邦各主体情况各不相同，有的可能只有2个民族文化自治组织，有的则有20个，资金应看具体情况来分配。以上这些还有待于进一步的细化规定。最后，地区级别的财政支持不够到位，一些地区对民族文化自治组织的财政支持做得较好，如伊尔库茨克州、加里宁格勒州、乌里扬诺夫州、秋明州等，其余地区对民族文化自治的财政支援还没有完全到位，一些组织的经费主要依靠私人捐款。^[73]

5.国家大众传媒对民族文化自治组织的支持力度也不够。《俄罗斯联邦民族文化自治法》第15条规定：“国家大众传媒为民族文化自治组织提供播出时段。节目及播放节目语言的周期、持续时间由与广播电视的领导机构签订的协议规定。俄罗斯联邦各主体在大众传播媒体的财政和组织支援计划中可以预先规定对民族文化自治组织大众传播媒体的帮助。”但是大众传媒对民族文化自治的宣传远没有跟上，国家大众传媒没有公布任何有关民族文化自治的材料，民族文化自治组织在自己的电视台、电台播出民族语的节目，国立的电视台、电台很少播出，他们或是播出一些当地主要少数民族的资料，或是资助出版了少量的民族文化团体的报纸（如奥伦堡州、乌德穆尔特共和国、萨马拉州、车利雅宾斯克州）。^[74]

6.各地区的民族文化自治法的配套立法相对滞后。《俄罗斯联邦民族文化自治法》第3条规定：“民族文化自治的法律调整依据以下法律：俄罗斯联邦宪法、本法、1995年5月19日颁布的《社会组织法》、其他联邦法令、俄罗斯联邦及联邦各主体的规范性法律文件，以及公认的原则、国际法准则和俄罗斯联邦加入的国际条约。”这其中的联邦各主体的规范性法律文件即指各主体可以依据本地具体情况制定民族文化自治法的配套法规、实施细则，用于调整本地区民族文化自治组织的活动。但目前制定的联邦主体层面的配套法规只有科米共和国1996年通过的《科米共和国民族文化自治法》，这部法规基本是《俄罗斯联邦民族文化自治法》的重复。滨海边疆区的《滨海边疆区民族文化自治法》尽管通过了，但限制了民族文化自治组织的法人权利。巴什科尔托斯坦共和国1998年通过了《巴什科尔托斯坦共和国民族文化组织法》，没有用到“民族文化自治”一词。^[75]目前登记的各级民族文化自治组织都制定了组织章程，但其法律效力很低。联邦主体缺乏相应的法规来规范民族文化自治组织的行为，即使有，其立法技术也有待提高。