中国社会保障立法实践与发展：一本关于社会保障学的重要著作

一、我国社会保障的立法历程与立法成就

（一）建国以前的社会保障立法概况

远在两千多年以前，中国就出现了零星的社会保障思想。[14]历代封建王朝也曾采取过一些保障黎民百姓生存的措施。但是中国的社会保障立法基本处于空白状态，直到20世纪以后，在西方工业化进程的影响下，社会保障立法才开始在中国萌芽。我国最早的社会保障立法文件主要有：北洋军阀政府的《矿山条例》（1914年）、《劳动保险草案》（1929年）；国民党政府的《工厂法》（1931年）、《最低工资法》（1936年）以及有关职工福利的四项立法（1943年）[15]等，其中《矿山条例》是我国最早的社会保障法律规范。

从土地革命、抗日战争到解放战争时期，中国共产党领导的革命根据地和解放区政府，曾制定过一系列涉及社会保障内容的法规和文件，如《中华苏维埃共和国劳动法》（1931年）、《关于改善工作人员生活办法草案》（1940年）、《东北公管企业战时暂行劳动保险条例》（1948年）等。这些立法实践为新中国成立后的社会保障法制建设积累了宝贵经验。

（二）建国以后的社会保障立法历程

1．前30年的社会保障立法

我国现代意义上的社会保障法律制度是在新中国成立以后形成的。从新中国成立伊始，党和政府就高度重视社会保障的法制建设。1949年起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》曾有“逐步实行社会保障制度”的规定；1954年新中国第一部《宪法》规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”《共同纲领》和《宪法》为新中国创建社会保障法律制度提供了最根本的宪法依据。

（1）建国初期，是我国社会保障法律制度的创立阶段。我国的社会保障法制建设是从建立社会保险制度开始的。1951年，政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，并经1953年、1956年两次修订，规定了企业职工的生育、疾病、工伤、老年、遗属补助等生活待遇、医疗保健和社会福利等社会保障内容。《劳动保险条例》是新中国成立后的第一部社会保险法规，也是我国建国初期最重要的一个综合性社会保障立法，它初步构筑了我国企业职工劳动保险制度的基本框架，确立了“国家保障”与“企业保障”相结合的基本格局，奠定了我国与计划经济体制相适应的社会保险制度的基础。

与此同时，我国还逐步建立起国家机关和事业单位工作人员的社会保险制度。主要的立法包括1952年的《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》、1954年的《关于女工作人员生于假期的规定》、1950年的《国家机关工作人员退休处理暂行规定》和《国家机关工作人员退职暂行规定》等，内容涉及国家机关和事业单位工作人员的公费医疗、女工保护、退休退职、伤亡抚恤等许多方面。

这一时期，国家有关社会救济、社会福利和社会优抚等保障项目的法规、规章也陆续颁布出台，主要有1950年的《救济失业工人暂行办法》、1953年的《农村灾荒救济粮款发放办法》、1956年的《职工生活困难补助方法》，以及1950年的《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等五个关于军人优抚的条例，等等。

（2）1957年以后的十年，我国社会保障法制建设的主要任务是对社会保障制度进行适当调整，以适应全面展开社会主义经济建设的需要。1957年和1958年国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，这是我国第一次对养老保险进行统一立法，开始对企业职工和国家机关工作人员实行统一的退休、退职制度。1965年卫生部和财政部联合发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，1966年劳动部和全国总工会发布了《关于改进企业职工医疗制度几个问题的通知》，对公费医疗和劳保医疗制度进行了改革，解决医疗支出过大、浪费严重的问题。此外，国家颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》（1962年）、《关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》（1965年）等法律文件，妥善安置城镇精简职工的生活，并逐步创建农村合作医疗制度。这一时期农村五保户保障制度、军烈属优待制度也都有相应的调整。

（3）文化大革命时期，是我国的社会保障法制建设受到巨大挫折、社会保障制度遭到严重破坏的时期。主管救灾救济、社会福利等事务的内务部被撤销，负责劳动保险事务的工会陷入瘫痪，劳动部门的管理职能被削弱，社会保障工作处于无人管理的状态。1969年财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，已经初见成效的劳动保险基金筹集、管理和使用制度被迫停止，劳动保险演变成了“企业保险”或“单位保险”。社会救济、职工福利、军人优抚工作同样受到严重干扰甚至出现倒退。

2．改革开放后的社会保障立法

（1）1978年以后，我国迈入了改革开放、以经济建设为中心的历史时期，社会保障的法制建设也进入一个恢复和探索的新阶段。这一阶段社会保障法制建设的工作重点，在于配合经济体制改革的进程和适应劳动用工制度改革的需要，一方面恢复和重建被“十年动乱”中断了的社会保障制度，另一方面根据新形势的需要，为改革和发展社会保障法律体系进行探索性的尝试。

1985年9月通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次明确提出了“社会保障”概念，提出要建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等制度在内的“社会保障制度”，社会保障立法的步伐不断加快。这一阶段颁布实施了一系列法规、规章：1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、1980年《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》、1983年《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》、1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》、1989年《关于公费医疗管理办法的通知》、1988年《女职工劳动保护条例》、1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1992年《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革的有关问题的通知》等，目的在于改革企业职工养老保险制度、改革公费医疗制度、建立失业保险制度。

（2）1993年中共中央发布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对我国社会保障制度的进一步改革提出了原则性的要求：要“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障体系和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。随着经济体制由计划经济向市场经济转型，建立和健全与社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律体系势在必行，中国的社会保障法律制度又进入了一个全面改革和完善的阶段。

1993年，我国进一步深化了养老保险制度的改革，把“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式确定为我国城镇企业职工基本养老保险制度的基本模式。1999年《失业保险条例》、1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和2003年《工伤保险条例》的颁布，标志着我国已初步建立了与市场经济相适应的失业保险制度、城镇职工医疗保险制度和工伤保险制度。1999年制定了《城市居民最低生活保障条例》，在社会救济法律制度中建立起城镇居民最低生活保障制度。2004年《军人抚恤优待条例》的修改、2006年《农村五保供养工作条例》的修订，推动社会优抚、农村扶贫制度的发展。

时至今日，我国的社会保障立法工作取得了令人瞩目的成就。全国人大及其常委会制定了一系列涉及社会保障内容的法律，如《未成年人保护法》《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《母婴保健法》《职业病防治法》《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》和《社会保险法》等等。众多的社会保障行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章也相继出台，其立法数量之多、涉及面之广，是我国社会保障立法史上从未有过的。

3．《社会保险法》的颁布

我国从20世纪末开始着手国家级的社会保障专项立法。1993年由原劳动部牵头组织起草《中华人民共和国社会保险法》（以下称《社会保险法》），从调查研究、酝酿起草、征求意见、审议修改，到全国人大常委会四次审议并最终高票通过，十六年磨一剑，《社会保险法》于2010年10月28日由十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过，自2011年7月1日起施行。

《社会保险法》是我国社会保障法律体系中起支架作用的重要法律。它的诞生弥补了我国社会保障立法中法律缺位的缺憾，是我国社会保障领域第一部基础性法律，也是建国以来第一部社会保险制度的综合性法律。它的颁布实施，是我国社会保险制度建设从长期改革试验走向成熟、定型的客观标志，使我国社会保险制度进入可持续稳定发展的法制化轨道。

《社会保险法》共12章98条，在全面总结我国社会保险制度改革发展实践经验的基础上，广泛借鉴世界各国有益做法，确立了我国社会保险制度的总体框架、基本方针、基本原则和基本制度，涵盖面广，内容丰富，充分体现了公平优先、覆盖全民、统筹城乡、突出维权、明确责任、规范管理的立法理念。其主要内容包括：

（1）确立了我国社会保险体系的基本框架。规定国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

（2）确定了社会保险制度的基本方针。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，坚持社会保险水平与经济社会发展水平相适应。

（3）规定了社会保险制度的筹资渠道。明确了用人单位、个人和政府在社会保险筹资中的责任。

（4）规定了各项社会保险的待遇项目和享受条件。以保障参加社会保险的个人及时足额领取社会保险待遇，并扩大了参保人员的各项社会保险权益。

（5）完善了社会保险费征缴制度。在总结《社会保险费征缴暂行条例》实施经验的基础上，增强了征缴的强制性，为加强征缴工作提供了更有力的法律保障。

（6）强化了社会保险基金管理和监督制度。规定了由人大监督、行政监督、社会监督共同构成的比较完善的社会保险监督体系，以维护社会保险基金安全和社保信息安全。

（7）完善了社会保险经办服务的内容。对社保经办机构的职责作出了比较全面的规定。(www.xing528.com)

（8）规定了违反《社会保险法》应当承担的法律责任。

二、我国社会保障立法的存在问题

经过半个多世纪的立法历程，特别是经过改革开放三十多年来的立法实践，我国的社会保障法制建设取得了令人瞩目的巨大成就，与市场经济体制基本适应的社会保障制度框架已经形成，这对保障公民权利、维护社会的和谐稳定具有十分重要的意义。但是从总体看，我国社会保障的法制化进程缓慢，法制化程度较低，法制建设还存在体系结构残缺、制度内容不完整、国家立法滞后、地方立法分散、实施机制薄弱等问题，还不能满足社会主义市场经济体制下经济发展的需要和民生保障的要求。

（一）体系结构残缺

我国社会保障法律体系应该由五个效力层次的法律规范共同构成，居于第二层次的法律（也称国家立法），由国家最高权力机关制定颁布。其中的社会保障基本法和社会保障单项法，是国家为规范社会保障事业而制定的专门的基础性法律，其效力仅次于宪法，在整个体系中的地位非常重要。社会保障基本法起着统领全局、承上启下的作用，既是对宪法精神的贯彻执行，又是社会保障单项立法以及行政立法、地方性立法的立法依据。社会保障单项法则是规范和调整某一方面社会保障关系的基础性立法，例如《社会保险法》就是确立社会保险制度的基本立法，它全面规定社会保险制度中的基本问题：保险项目、覆盖范围、保险水平、资金筹集、基金管理、经办机构等内容。社会保障的国家立法，不仅立法地位高，效力层次高，而且立法形式规范、结构严谨，内容重要，理应是支撑社会保障法律体系的核心，是社会保障法的主要表现形式。

法律缺位，欠缺第二层次的国家立法，一直是我国社会保障法制建设中的缺憾和硬伤。《社会保险法》的颁布实施，在一定程度上弥补了这种缺憾，但是仅有《社会保险法》这一部法律是远远不够的，社会保障立法结构残缺、体系断层的状态并没有完全改变。从我国已制定颁布的法律法规来看，数量已经很多，但基本上属于行政法规、地方性法规、部门行政规章和地方政府规章。业已颁布的涉及社会保障内容的法律如《劳动法》《就业促进法》和《残疾人保障法》等，又不是针对社会保障的专门立法，而是渗入其他部门法的与其他部门法内容混合在一起的“混合立法”。这些都严重影响了社会保障法在体系结构上的完整性和层阶有序性，与社会保障法的重要地位极不相称。

（二）立法体制不规范

依据我国《立法法》对国家机关立法权限的规定，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，除此之外，国务院、国务院所属职能部门、地方（省、自治区、直辖市和较大的市）人民代表大会及其常务委员会、地方人民政府都具有一定的立法权，有权根据执法需要，或者根据各行政区域的具体情况和实际需要，制定社会保障的法规或规章。与国家立法相比，行政立法和地方性立法具有灵活、快捷、具体的特点，能够及时弥补“人大立法”、“中央立法”的不足，能够把制度内容具体化使其更具操作性和实践性。不容否认，行政立法和地方性立法是我国法律规范体系中不可缺少的组成部分，在社会保障事业的发展进程中发挥着重要作用。

但是，我国一直存在行政立法质量不高、地方性立法过于分散的问题。在行政立法层面，一些部门在社会保障立法权限上存在冲突，立法名称繁多混乱，立法内容简单粗糙，出自不同部门的法律规范相互之间缺乏必要的衔接和协调，一些“暂行”、“试行”的行政立法具有明显的应急特征，头痛医头，脚痛医脚，缺乏应有的前瞻性、连续性和稳定性。在地方性立法层面，由于缺乏国家立法的整体部署和统一要求，由于对地方利益的不适当考虑，地方立法往往“各自为政”，立法主体混乱，立法技术滞后，立法进程快慢不一，法律规范的形式不规范，内部逻辑结构不严密，法律语言不准确，针对同一保障事项的规定各地不同，有的相互间存在矛盾，有的甚至与上位法冲突。种种弊端的存在，会破坏社会保障法在形式上的规范性、内容上的协调性和体系上的统一性，大大削弱社会保障法应有的权威和约束力，把实践中的社会保障管理工作置于被割裂的混乱状态，成为阻碍从我国社会保障事业稳健发展的因素。

（三）制度内容不完备

社会保障制度的内容极为丰富，从横向看，社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、军人保障、住房保障等诸多保障项目。从纵向看，社会保障制度涵盖每一个保障项目从保障基金的筹集、征缴，到管理、运作、使用、支付各个环节的各项制度。与此相对应，社会保障法也应该囊括规范各类保障项目的单项法和规范各个保障环节的实体法、程序法。从这个角度看，我国的社会保障法制度还存在制度不完备、内容欠合理、立法不平衡等问题。

1．重社会保险制度而轻其他项目，是我国社会保障立法工作存在的一个问题。不容置疑，社会保险是社会保障制度的核心，也一直是我国社会保障立法的重点。从现有的社会保障法制建设总体情况看，我国社会保障法律规范的制定、制度改革的推进，大多体现在社会保险领域。在法律法规的制定方面，《社会保险法》《失业保险条例》和《工伤保险条例》已经颁布实施；在制度建设方面，包括养老、医疗、失业、工伤和生育五项内容的多支柱、多层次的社会保险制度框架已经形成，可以说与我国经济发展水平相适应的基本社会保险制度已经建立。但是我国关于社会救济、社会福利、医疗保障、补充保障等项目的立法还相当滞后，有的甚至存在空白，以至于这些方面的许多社会保障工作无法可依，无章可循，而只能依靠政策规定或行政手段加以推行。这一立法不足影响了社会保障事业的总体发展水平和整体发展进程，不利于公民社会保障权的全面实现。

2．重城镇保障而轻农村保障，是我国社会保障立法工作存在的一个缺陷。一直以来，我国社会保障立法的一个工作重心在于建立城镇居民、企业职工的保障制度，而对人口众多、经济落后的农村社会保障则明显关注不够。我国农村社会保障制度的发展相当缓慢，首先，农村社会保障的专门立法不仅数量少而且层次低，除农村“五保”制度、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度以外，许多领域的立法仍是空白，以至于至今尚未形成一个较为成型的农村社会保障制度体系；其次，农村社会保障的覆盖面窄、项目少、保障程度低、地区差别大，以至于有相当比例的农民至今仍徘徊在社会保障制度惠及的范围以外，许多的农民仍然只能依靠传统的家庭保障，来维持基本生活和抵御生老病死的风险。再者，尽管农村最低生活保障制度已经建立，但是在保障方式、保障水平等方面还有很多问题没有解决。必须承认：现有的农村社会保障法律制度远远满足不了农村社会保障的迫切需要，与我国基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标差距甚远。

3．重实体法而轻程序法，是我国社会保障立法工作存在的又一不足。在目前的社会保障法律体系中，目前仅有《社会保险费征缴暂行条例》《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《社会保险稽核办法》等极少几个行政法规和规章，承担规范社会保险费的征收、缴纳、管理、运作、支付和监督等程序的重任。另一方面，我国至今尚未建立独立的社会保障争议处理制度，除2001年颁布的《社会保险行政争议处理办法》这一部门行政规章外，没有其他的规定社会保障争议处理程序的法律规范。社会保障争议发生之后，通常只能根据争议类型采用不同的方法处理，有的按照行政争议的处理方法解决，有的按照劳动争议的处理程序解决，有的甚至难觅解决途径，以至于容易出现争议得不到及时处理或者处理不公、被侵害的权利得不到有效救济的情况。

（四）实施机制薄弱

社会保障制度的实施机制包括政府社会保障职能部门的行政执法机制、对社会保障制度运行过程的管理监督机制、对社会保障争议处理的仲裁机制和司法处理机制等。目前我国的社会保障法律体系中，执法机制薄弱、监督管理机制不健全和争议处理机制缺失，已成为影响社会保障制度顺畅运行的比较突出的问题。具体表现在：某些规范只规定了制度内容，而对制度运行中的组织管理体制缺乏明确规定，因而难以对制度运作过程进行系统的动态管理和有效监督，呈现出制度空架、落实困难的尴尬局面。某些制度存在着责任主体不明、义务内容不清、法律责任空洞、制裁方法模糊的弊端，法律的约束力和制裁力明显不足。立法的缺陷，致使拒缴、欠缴社会保障费用行为和截留、挪用、侵占社会保障基金的行为得不到及时的惩治，保险基金的运营存在严重的不安全因素，安全状态令人担忧。

三、我国社会保障立法的未来发展

民生保障的迫切要求，经济体制的转型，经济全球化的历史背景，都对我国社会保障法制建设提出了更高的要求，建立健全社会保障制度势在必行、刻不容缓。面对社会保障立法的不足和问题，我们应该客观分析原因，积极寻找行之有效的解决方法和改革途径，加大法制建设力度，加快推进我国的社会保障法律制度走向成熟和完善。

（一）明晰立法规划，强调社会保障立法体系的完整性

我国社会保障立法中的国家立法缺位，直接导致了行政立法和地方性立法的畸形繁荣，由于缺乏国家立法提供立法依据和基本框架，行政立法和地方性立法往往出现各自为政、割裂分散的局面，这些都严重影响了社会保障制度的建立与完善。

所以我国在改革和完善社会保障制度过程中，应对立法规划进行科学设计和统筹规划，从宏观上把握社会保障法制建设的发展方向和发展规模。应当重视和加强最高立法机关对社会保障的专门立法工作，尽快制定社会保障基本法和单项法，健全社会保障法的体系结构。至于采用综合立法模式还是选择分散立法模式、是先制定基本法还是先制定单项法的问题，一方面可以借鉴外国的成功经验，另一方面更应立足于我国的具体国情和立法环境。从目前我国的实际情况看，在短时期内制定综合性的社会保障基本法客观上还存在较大困难，也就是说目前采用综合立法模式的立法条件还不成熟，而采用多部单相法并立的分散立法模式比较切实可行。所以国家在已有《社会保险法》的基础上，还需有计划地逐个制定其他保障项目的单项法律，在条件成熟的时候再出台综合性的《社会保障法典》，最终构建“一法统驭，多法并存”的社会保障法律体系。

（二）规范立法体制，追求社会保障立法形式的科学性

如果说以前行政立法政出多门、地方性立法过于分散，是由于社会保障制度在改革过程中“尝试”的某种需要，那么现在随着改革目标的明确、随着我国社会保障制度进入总体设计和整体推进的阶段，应该高度重视社会保障立法在体系上的统一性、内容上的协调性、适用上的权威性。在加强国家立法的同时，严格规范社会保障的行政立法和地方性立法，要明确立法权限、规范立法形式、讲求立法技术，提高立法质量。对质量差、内容乱、形式又不规范的行政立法和地方性立法，该清理的清理，该修改的修改，该统一的统一，保证社会保障法律规范自身的统一、协调和稳定。

（三）完善立法内容，注重社会保障立法内容的全面性

一个完善的社会保障法律体系，其立法的内容应该全面涵盖所有社会保障项目和社会保障的全过程，并且使各个项目、各个环节能够相互协调和彼此衔接，只有这样才能为社会保障事业的全面展开和整体发展提供法律依据，为全体社会成员提供全方位、多角度的社会保障。

在完善我国社会保障体系的过程中，一定要处理好局部与整体、城市与农村、实体法与程序法的相互关系，立法工作既要强调重点，又要统筹兼顾，既要区分轻重缓急，又要注意协调统一。在优先确立和完善社会保险制度的同时，兼顾社会救助、社会福利和社会优抚等其他保障制度的协调发展。在优先对城市居民、企业职工落实和实现社会保障的同时，也要有计划地有步骤地把广大农民纳入社会保障的范畴，应当根据农村实际情况重视农村社会保障的制度建设，积极探索建立农村社会保障体系的具体途径与方式，逐步缩小城乡保障差距，最终实现覆盖全体国民、城乡统筹的一体化的社会保障体系。

（四）强化实施机制，彰显社会保障法的强制性和权威性

我国社会保障法实施机制薄弱的原因，主要是社会保障法中缺乏法律责任和制裁措施的规定。其实，一个具体的法律规范应当由假定、处理和制裁三部分内容构成，制裁部分最直接体现法律规范的强制力和约束力，是法律规范能够得以实施的保障。缺少法律责任和制裁措施的规定，是法律规范本身的硬伤和缺陷，它直接影响法律规范的威慑作用，从而导致规范效果难以奏效。对资金的征缴办法、缴费主体的义务、基金的管理运作、支付标准的计算等内容要么仅仅规定了义务却没有规定不履行义务的法律责任、要么即便规定了相应的，但是制裁力度明显不够导致立法的缺陷，社会保障制度运行的过程中，国家强制是社会保障制度的特点之一，凭借国家强制手段建立起来的社会保障制度，需要强有力的实施机制来保障其贯彻实施。所以要强化社会保障法的执法刚性和强制力度，建立健全科学、高效、安全的社会保障管理机制、监督机制，社会保障争议处理机制，防止和减少违法犯罪行为的发生；同时完善相应得法律责任制度，及时惩处和制裁违法行为，追究违法者的法律责任。只有这样才能保障社会保障制度健康、有序、良性地运行。