公众参与法律问题的行政法研究

协商民主理论是20世纪晚期兴起于西方的一种新型民主理论，被认为是近二、三十年内西方政治思想最重要的成果之一。协商民主，“简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。[19]它是一种特殊的程序民主和参与式民主理论，“注重程序的协调性质或将民主看作是一种协商的程序”，[20]强调政治生活中的公众参与和理性讨论，因而，是对传统的代议制民主和选举民主理论的一种补充和完善。

尽管有关协商民主的理论产生于西方，但协商民主的实践却早已扎根于中国，[21]并在具体运作与不断摸索的过程中，发展成为一种独具中国特色的社会主义协商民主形式。[22]客观地讲，社会主义协商民主与西方协商民主相比，有着不同的历史传统与发展过程，是“协商民主理论在不同的社会制度条件下形成的两种具体形式”，[23]二者在内涵与外延方面均有较大的差异。[24]但在协商民主的功能定位上，中西方协商民主都将面临相似的困局（即选举民主所暴露出的问题和缺点），也都把“通过公共协商以寻求共识、促成民主”作为其制度内核。因而，无论是社会主义协商民主，还是西方协商民主，都要求在民主过程中实现参与的广泛性、主体的平等性、内容的公开性、过程的责任性以及目标的包容性。[25]

如前所述，人民陪审制度是弘扬司法民主的重要途径，也是我国社会主义民主政治在司法领域内的延伸。党的十八大报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要完善协商民主制度，推进协商民主的“广泛、多层、制度化发展”。[26]所以，健全司法领域内的协商民主制度，完善公众对司法的参与机制，尤其是建立一套能充分体现协商民主精神的人民陪审制度，不仅是保障人民群众民主权利的现实需要，同时也是充分发挥社会主义民主制度优越性的必要保证。根据前述理论，将协商民主运用于司法领域，其实就是要在审判活动中搭建起一种既符合程序正义，又有助于自由、平等协商实现的制度性架构，以保证法庭判决及其论证“都可以被认为是一种由特殊程序支配的论辩游戏的结果”。[27]据此，一种强调合作的法律商谈过程应当在审判活动中被确立，它把司法判决的可接受性“同论辩过程的结构相连接”，[28]只有满足这个事实，才能使司法判决具有有效性，也才有可能实现获得最广泛支持的民主结果。很明显，人民陪审制度的合理建构恰好可以为这种参与性的法律商谈创造条件。

目前，我国的人民陪审制度已基本实现了规范化发展，现行的《人民法院组织法》和三大诉讼法都对人民陪审制的适用作出了明确规定。[29]十届全国人大常委会于2004年审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），该《决定》是“我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律，明确规定了我国人民陪审员的性质、地位、职责、选任、权利和义务等内容”，[30]该《决定》的出台标志着我国人民陪审制度已初步建立起一套相对完整的制度体系。通过对现行法律规范的梳理，不难发现，我国的人民陪审制度在规范层面上已具备一定的协商民主要素。(www.xing528.com)

首先，从人民陪审制的适用范围和人民陪审员的选任条件来看，人民陪审制度的适用面较广，除适用简易程序审理和法律另行规定的案件外，其余所有的一审民事、刑事与行政案件都有适用人民陪审制由人民陪审员进行审理的可能。[31]同时，人民陪审员的遴选也有一定的群众基础，法律除对公民的年龄、政治权利和特殊职务有明确限制外，[32]并无十分严格的要求，这就在一定程度上保证了人民陪审制度适用的广泛性。据报道，我国人民陪审员参加审理的案件比例逐年提高。截至2013年底，全国法院审理的一审普通程序案件陪审率已达到72.73%，比五年前提高了46.22%，人民陪审员的总数也已超过基层人民法院法官的二分之一。[33]这说明人民群众参与陪审工作的民主权利已得到较好落实，人民陪审员正逐渐成为人民法院审判工作的一支生力军。

其次，从人民陪审员参与审判活动所享有的权利来看，现行法律规定，人民陪审员除不得担任审判长外，与法官享有同等的权利。[34]这说明在制度设计层面上，人民陪审员与法官所承担的角色是基本相同的，既有“认定事实的责任”，也有“适用法律的权能”。[35]同时，《决定》还专门规定了人民陪审员在合议庭当中的最低比例，并赋予其“独立行使表决”的权利，[36]这就为人民陪审员自主地参与合议庭论辩并作出决定提供了法律依据。

最后，从人民陪审员的产生办法和评议规则来看，在《决定》实施之前，人民陪审员的产生“以人民代表大会选举为主、以人民法院聘请为辅”，[37]但在《决定》实施之后，人民陪审员的任免权完全交由人大常委会行使，[38]这就在一定范围内避免了由法院聘任陪审员所可能导致的权力寻租现象。同时，《决定》还明确了人民陪审员的“随机选取”机制以及在案件评议过程中与其他合议庭成员意见发生分歧时的处理机制。[39]尽管这些规定大多是原则性规定，但其所确立的程序规则在实现人民陪审员遴选的机会均等、促进商谈的充分与理性、确保陪审员的话语权能得到尊重与承认等方面，都具有十分积极的意义。