公众参与法律问题的行政法研究成果

由于辅助性原则在伊比利亚半岛去中心化塑造过程中所发挥的中心作用，涉及西班牙和葡萄牙公民参与议题的最重要领域之一是地方公共机构类型和权限的规制。事实上，根据这两个国家的规范体系，市的公共管理机构负责执行特定的参与程序，它们经常通过明确的执行程序将并不是由法律客观规定的其他东西添加到参与程序中。

至于市政机构的职能，葡萄牙Law n°169/1999规定，特定数量的居民可以要求召开市政协商机构的会议（第14条和第50条），并且他们有两名代表可以参与其中（第15条和第51条）。该法还规定了这样的可能性：县委员会授予居民团体以任务（第18条）并要求市以下区域的首长必须在20天之内对公民的信息要求作出答复（第38条第1款第a项）。该法为公众和公共行政部门进行对话创造了空间，但该法仅将对话主要局限在信息检索、公开和行政活动的透明等领域。比如，为了促进责任感，它规定任何产生外部影响的讨论和决定必须在市政公报上公开（第91条）。该法第84条进一步规定市政执行机构的会议必须至少每月向公众公开一次，而且，每个协商机构的会议也应该公开。在公开的会议中，存在着一个协商的期限，在这个期限中必须提供有关请求的清晰解释。《处理地方财政的法律》（Law n°2/2007）在第49条规定：市政机构，它们的协会和地方的公开招股公司必须将其有关收入和支出的所有必要信息同时以书面形式和在它们的网站上公开。这些规定看起来仅限于将信息向社会公开。

有关市政程序如何能够在一般的规范框架（其经常产生附加的参与价值并进一步细化有关参与实践的防御和加强的物质规则）中发挥创造力的例子是Odemira市议会内部条例[49]的修订。Odemira属于葡萄牙南部的城市，在那里欧洲外来公民代表了人口的组成部分。首创实践由地方公共机构自身通过一个市的实施细则予以采纳。该首创实践创造了公众参与的常规期限，最长持续60分钟，因此在不要求公民参与整个立法讨论会议的情形下使得地方层面的公众参与成为可能。在其他大部分的市，为公民参与立法会议保留空间的法律规定或者是杂乱无章的，或者是在不相关的时机参与，以至于最终在客观上遣散了居民的参与。

葡萄牙一个在直接民主程序方面有意思的改革是由Organic Law n°4/2000推进的，该法规定任何公民组织可以提议举行地方的全民复决（第10条和第13条），其扩大了大众咨询领域公民参与的范围。值得强调的是，《行政程序法》（Executive Law n° 442/1991，由Executive Law n°6/1996予以修改）规定监管性工程必须被提交给一个30日周期的公共评估（第118条）以及有利害关系的当事人有权在最后决定作出之前被听取口头形式或书面形式的意见（第100条）。当决策机构选择书面听证时，有利害关系的当事人有不少于10天的准备时间（第101条）；在口头听证的情形下，有利害关系的当事人至少在8天前被告知（第102条）。该规定除了在社会参与的咨询方面给予特权，它也通过规定了诸如设立最后期限等有利于有效参与的程序规则去实现进步。

至于西班牙的情形，必须要强调的是，诉诸公民参与的原则和形式已经产生了许多宪法之下的法律文本，比如《自治条例》（Estatutos de Autonomía），它规定了一个特点区域内公民的权利和义务。与葡萄牙相比，（西班牙）大量不同的市以上机构的存在创造了一系列在解释公民参与角色和范围方面的选择空间。因此，比如在加泰罗尼亚区域的立法实践，与马德里地区相比，向公民提供了较少的抵抗。但是一个地区或其他地区的法令的参与内容不会发生性质上的变化，至于西班牙的宪法则是更少的变化性。在某种程度上，这是可以预料的，因为地区的条例有一个宪法性倾向，尽管它们会受到地域的限制。它们不能违背成文宪法且须经过西班牙议会（除了地区议会以外）的批准认可。因此，在地区层级上，我们会发现相同的参与原则，如参与权、立法倡议、公民复决、公开听证的权利、委员会民主等。

在西班牙，一些地区与其他地区之间的差异不仅仅是在各个时刻谁在执政的问题。比如说，到2010年加泰罗尼亚政府建立了一个完全致力于公民参与问题的秘书处。这是第一个也是唯一一个地方层级的、其职能是使得财政资源能够被用来促进参与的秘书处。因此，巴塞罗那省和一些在这个地区的城市加强了它们自身的与地方当局进行对话的参与体制。在西班牙各个地区需要新的权力的事实——比如最近的水资源例子——也要求各地方自治政府去遵循欧盟规则。例如，欧盟要求所有政府去实施长期的有公民参与其中的水道测量计划。参与实现的方式在不同地区各有不同，这从根本上取决于当权者的意愿，但是也存在一些非同寻常的情况，比如在安达卢西亚，那里的政府为了开展水道测量计划而组织了一个协商式调查和一些公民评审委员会。(www.xing528.com)

然而，西班牙的地方权力机构仅拥有一个相当有限的规制权限。例如，它们不能为它们自身创设一个有关它们自己的规制框架，因为这是由一个法律所规定的，该法律在1985年第一次被西班牙议会所讨论并批准通过（《当地政府设立准则法》[50]）。从那时起，该法律已经多次被修改。任何地方权力机构在其权限范围内可以建立操作指引。直到2003年，调整地方权力机构的法律并没有明确规定参与应该发生的条件，而是确立了有关参与的条款以及地方行政机关去促进地方权力机构范围内参与的意愿。这意味着，参与在没有遵循既定规则的情形下通过市的行政机构而得到扩展。除了这个，地方行政机构有义务遵循《公共行政机构和一般行政程序的规制法》（LRJPAC），该法要求地方行政机构必须提供在地方城市规划中的公开听证程序或参与可能性的细节。

在西班牙，在过去的几年里，行政现代化给当地行政机构添加了更多的程序。这些程序以使管理更加透明和更有利于让主要作为“服务使用者”的市民参与为目的。这已经引起了一种“服务菜单”和“特许状”的扩散，行政机构承诺其自身通过“服务菜单”和“特许状”来提供一系列符合确定质量水平的服务。如果政府未能履行其承诺，公民可以要求政府继续提供服务。另一种在西班牙地方权力机构不断扩散的机制是“投诉与建议”程序，它使得公民能够接触政府从而进行投诉或者要求其履行没有提供的服务。

然而在2003年，与一些西欧国家已经开始回应欧洲委员会部长理事会的建议这一立法改革相一致，一切事情都发生了变化。在西班牙，该建议被转化进Law n°57/2003《地方政府现代化的措施》（Medidas para la Modernización del Gobierno Local），该法开始了以三个支柱为基础的地方机构制度设计的改革：①地方权力机构的领导和执行能力的增强；②政府行为的立法控制和公共控制的深化，它意味着市委员会应该发展它的协商潜力和财政潜力；③“对镇的主要政策进行开放与创新的政治辩论这一要求进行回应”，其强调了扩大公民参与镇的公共事务途径的需要。就像其他欧洲国家所进行的改革一样，该法寻求扩大行政范围并使之与立法范围相区别，同时也推动在地方权力机构层面中的公民参与。

在西班牙，部分由于由欧盟指令和建议所引发的这个改革，其矫正了公民参与发生方式的法律真空。目前，（法律）已经为所有地方权力机构确立了最低标准。根本上而言，新法规定地方权力机构提供去中心化的组织（地区委员会）是强制性的，在这些组织中，公民必须被代表并能够讨论与这些地区有关的事项。同时，规范公民参与也是强制性规定，这样所有地方权力机构也就拥有了有关公民如何可以通过参加协会或以个人名义来实现参与的指南了（这些就是所谓的“公民参与指南”，目前西班牙70%的大的地方权力机构都已经拥有。）Law n°57/2003还规定了有利于行政管理和增加可获得信息的新技术的运用，将其作为一种开放的交流空间方式以及允许公民更深入地了解公共管理的解释方式。最后，该新法规定了为回应公民倡议而举行公民复决的可能性。这是第一次使得以下做法成为可能：一个镇的居民可以去要求一个有关严格限定于当地权力机构范围话题的公民复决。在此之前，这只能发生在国家议会批准以后。