政府问责制度：中国与美国比较

西方资本主义国家的问责制度可以追根溯源到古希腊和古罗马时期，它萌芽于古希腊和古罗马时代的监察制度。古希腊城邦一般实行直接民主制，公民通过公民大会或陪审法庭等机构，直接参与城邦重大事务的讨论和决策，甚至通过“轮番为治”和实行公职津贴制，来保障公民的政治参与，在这种直接民主下，问责依据的只是一种习俗或习惯。^[47]而现代意义上的西方问责制度，是在议会和王权的斗争过程中逐渐形成的，是现代民主法治发展的结晶。启蒙思想家所宣扬的“天赋人权”“人民主权”等思想将人们从“君权神授”中解放出来，自由、民主、人权等理念得到张扬，而这也奠定了问责制度的思想和理论基础。制度化的问责则是由英国的议会弹劾程序演变而来。随着近代政党制度和议会制度的产生和发展，由人民选举产生议会代表组成议会，由议会选举产生政府或由议会多数党组成政府。人们可以通过行使选举权实现对政府及其工作人员的问责。正是基于代议制度的设计，政府问责制度成为政治生活中的常态。目前，西方发达国家政府问责制度已经形成了较为完善的体系，如美国的《政府伦理法》《政府阳光法》和《联邦咨询委员会法》、法国的《国家公务员地位法》和《地方公务员地位法》等。

中国的问责思想源于我国古代的监察制度。在古代的监察系统，行使监察权的官员享有四种权力，即谏诤权、弹劾权、司法权和审计权，后三种权力在实践上已经初步体现出了当时比较完备的行政问责思想。^[48]中华人民共和国成立之后，在法律制度上的行政问责的实践探索源于2003 年5 月12 日出台的《公共卫生突发条例》。随后，行政问责制度在《行政许可法》《全面推进依法行政实施纲要》和《中华人民共和国公务人员法》等中有所体现。

问责精神发端于西方，发达资本主义国家创制了较为完善的现代意义上的问责体制，这对于问责制度中国化有着借鉴意义。

（一）美国的政府问责制

美国自建国以来便奉行权力分立原则，立法权、行政权和司法权三权制衡体制以及联邦与各州之间的分权使得政府责任受到了来自其他部门的监督和审查，因而美国的政府问责制兼具了同体问责和异体问责两种类型。

其一，选民罢免。罢免是指选民在官员任期内免除其职务。1903 年，美国洛杉矶市批准了有关罢免的宪章修正案，成为了美国第一个承认公民有权罢免政府官员的地方政府。随后，美国其他州或者城市通过类似的法律。目前，美国已有15 个州、至少36 个城市可以罢免地方政府官员。其罢免程序大致可以分为三个步骤：（1）提出罢免申请，即由罢免的发起者向州国务卿提出罢免申请。（2）征集支持者的签名，即在罢免申请获批准之后，罢免发起者在选民中间征集请愿书，在达到一定数量并经核实之后，决定是否举行罢免选举。一般而言，征集签名数量比重较高。（3）举行罢免选举，即由选民决定是否罢免该官员。^[49]

其二，议会弹劾。美国1787 年《宪法》规定了弹劾制度，但只对该制度作了原则性的规定。尽管如此，议会弹劾在美国后来的宪法实践中得到逐步完善。美国议会弹劾制度有以下四个方面内容：（1）弹劾的对象。弹劾的对象为行政官员，受弹劾的行政官员几乎遍及包括总统、副总统和合众国的所有文职官员。（2）弹劾的内容，即受弹劾的事项。它包括所有行政官员运用行政权力的行政行为及部分道德行为。（3）弹劾的行使主体。美国《宪法》第2条第2 款规定：“众议院有弹劾的全权。”显而易见，弹劾权的行使主体为美国的众议院。（4）弹劾的程序。众议院提出弹劾案，之后交常设委员会或特别调查委员会调查，然后由众议员以l/2 以上的多数票议决追诉。如需要对被弹劾者进行处分一般须经参议院出席议员2/3 的多数票赞成；如弹劾对象被定为有罪，则交普通司法机关处以刑罚。

其三，行政问责。美国的行政问责制度在机构设置上表现为政府道德办公室、监察长办公室和功绩保护委员会。政府道德办公室主要负责制定行政系统的伦理道德标准和伦理政策、审阅政治任命官员的财产公开申请高标，但是该部门扮演“顾问的角色”，调查和执法则由有权机关负责。监察长办公室基于1978 年《监察长法》的授权而设立，该部门主要负责调查、审计行政机关内部工作人员和受理举报。功绩保护委员会的目的在于保护举报人，接受举报人的申述、负责调查和诉讼。美国的行政内部问责制度在惩罚措施上表现各种惩戒方式。美国对政府公务员的惩戒主要包括以下几种：（1）警告和申诫，这是最轻的行政惩戒措施。（2）调离岗位或者降级。（3）记过。（4）停职。（5）降职。（6）免职。

（二）法国的政府问责制

法国现行的政治体制是由《法兰西第五共和国宪法》确立的，该新宪法的指导原则是，第一，只有普选是权力的唯一渊源，立法权和行政权都来源于普选和由普选产生的机构。第二，立法权和行政权必须实行分立，以便政府和议会各自负责地履行其全部职权。第三，政府必须对议会负责。第四，司法权必须保持独立，以便维护1946 年《宪法》序言和《人权宣言》所规定的基本自由。第五，《宪法》应对与共和国有结合关系的各民族的关系作出规定。^[50]根据法国宪法和法律的规定，其行政监督制度的主要内容包括以下几点。

其一，议会问责。法国议会由国民议会和参议院组成。国民议会和参议院可以通过弹劾、不信任案表决，以及质询权进行问责。（1）弹劾权。《法兰西第五共和国宪法规定》，对犯有叛国罪的总统和在执行职务中犯罪的政府成员，议会两院可以行使弹劾权。弹劾必须以公开投票的方式，并由议会的绝对多数作出同意的表决时才能成立。弹劾案由国民议会和参议院各自选出人数相等的议员组成的特别高等法院审理。特别高等法院由从其中选出的一人担任主席主持法院的审理工作。被弹劾的官员经特别高等法院审理后被认为有罪的，除免职外，还必须按刑法追究其刑事责任。（2）不信任案表决权。法国议会也可以通过不信任案表决进行绝对政府进行问责。不信任案表决是议会对至少1/10以上的国民议员提出的不信任政府的议案是否通过进行表决。不信任案的决定只计算赞成票，不信任案在获得国民议会全体议员多数赞成票时才能通过。如果不信任案被否决，签名的议员不得在同一次会议上提出新的不信任案。当国民议会通过不信任案或者当其不同意政府的施政纲领或政策说明时，总理必须向共和国总统提出政府辞职。但如果政府认为其的纲领或政策并没有失信于民，政府可以请求总统解散议会，重新进行大选。如果新选出的国民议会仍不同意政府的政策，那么，政府必须总辞职。^[51]

其二，行政问责。法国行政问责设置了专门的行政监督问责机构负责对行政公务人员进行问责。20 世纪70 年代，法国参照北欧国家的议会行政监督专员制度，设立具有法国特色的行政调解专员制度。行政调解专员由部长委员会任命，并可以对涉及中央和地方各部门的职能和具体行政行为的适当性进行监督、调查，但无权调查在职公职人员，或者其他国家雇员以雇员身份提出的对政府机构的申诉。行政调解专员调查后的建议，其他行政机关必须履行，如果有关部门不执行，则其可以采取有关制裁性措施。^[52]此外，法国的内部行政问责还包括对公务员的问责，它表现为对公务员惩戒责任。公务员惩戒责任，又称为纪律处分，是对公务员在执行职务过程中违反应当遵守的义务而规定的一种制裁。1983 年《国家和地方公务员一般地位法》第29 条规定，公务员在公务执行中或与公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为，应受纪律制裁。根据法国1984 年通过的《法国国家公务员章程》第63 条和《地方公务员地位法》第89 条的规定，公务员的纪律处分的惩戒分为四类，按轻重程度排列如下：（1）警告和申诫。（2）从晋升人员名单中取消其晋升资格、降级、不超过15 天的临时解除职务、调职。（3）降职、临时解除职务3 个月至两年。（4）强制退休和撤职。^[53]

（三）英国的政府问责制(www.xing528.com)

在英国，政府官员负有高度的政治责任，他们的行为不仅要合法，而且必须合理，并符合民众对他们拥有较高职业道德的期望，其政策必须符合选民的意志与利益，如果决策失误或领导无方，造成严重后果，虽然官员本人没有犯法，也要承担政治责任、领导责任。^[54]

其一，议会问责。英国议会的问责方式主要有质询、调查、弹劾和不信任投票制度，但事实上真正能够实现对政府问责的只有弹劾和不信任投票，而质询和调查只是议会在行使监督权，并不会实质上影响到行政机关及其工作人员，可以说它们是弹劾和不信任投票的前置程序。（1）议会弹劾。议会弹劾制度起源于英国。1376 年英国下院对英王的御衣总管提出控告，开创弹劾的先例。可以被弹劾的行政人员为内阁阁员和各部大臣。但是随着英国内阁责任制理论的发展和司法权的独立，英国议会因弹劾程序在实践中过于繁琐而从1864 年起废弃这种问责方式，代之以不信任投票程序。（2）不信任投票。不信任投票是指议会以投票表决方式对内阁的施政方针或内阁成员的行政行为表示信任与否的活动。在英国，内阁推行的政策必须要得到多数议员的支持。如果议会认为内阁成员或全体有违法失职、政策错误、措施失当等情节并认为内阁不再适合行使行政权力之时，议会可以否决政府的议案，并对内阁提出不信任案。一旦议会通过这种不信任案之后，内阁或者向国家元首提出总辞职，或者由首相呈请国家元首解散议会，重新选举议员，由新的议会决定政府的去留。^[55]

其二，行政问责。英国的行政问责在机构设置上表现为部长监督，即公民在其权利受到行政机关不法或不当行为侵害时，直接向部长申诉，请求部长干预。但是申请部长监督的情形仅限于针对地方政府的行政行为，且有法律明文规定。在部长进行监督之时，部长既可以审查行政行为的事实问题，也可以审查行政行为的法律问题，既可以进行合法性审查，也可以进行合理性审查。而英国的行政问责在对公务员的行政问责上表现为行政惩戒。英国文官法规定，公务员如果行政行为违法或者不当，可以给予警告、停止或者延期晋升、停职或者撤职等行政惩戒。

（四）德国的政府问责制

“二战”后，德国变法西斯统治为代议民主制，政府由议会选举产生并向议会负责。根据《联邦基本法》的规定，联邦总统为“虚位元首”，联邦政府特别是政府总理拥有广泛的权力并对政府决策承担政府责任。在此基础上，德国建立了独具特色的问责制度，形成了一个以法制为手段的、多层次的、内在的监督机制，有效地防止了行政权力滥用方面的问题。^[56]

其一，议会问责。德国议会问责类型包括弹劾、建设性不信任投票、质询和调查等四种类型。而质询和调查并不对行政主体产生实质性的影响，应当被视为议会问责的前置程序。根据《德国基本法》第61 条规定，联邦议院和联邦参议院都享有弹劾联邦总统的权力，议会两院1/4 以上议员提出弹劾案，并由议会议员中的2/3 多数通过，即可以弹劾总统。因为在德国，总统是形式上的最高行政首长，所以对总统的弹劾也属于政府问责。而《德国基本法》也针对总理（实质的行政首长）设置了建设性不信任投票。建设性不信任投票是在吸取魏玛共和国政府不稳的教训后写入基本法的，是《德国基本法》上一项独特的制度。其独特性变现为在联邦议院对总理表决不信任案的同时，以多数票选举一位新总理后，不信任案才能算是通过。在总统免去总理后，原内阁其他成员负连带责任，亦同时卸任，新总理马上便组织全新的联邦政府。这种建设性不信任投票在联邦德国历史上发生过两次，成功的一次是在1982 年，在联邦议院选举中基民盟主席科尔为新的联邦总理后，为间谍丑闻缠身的社民党总理施密特失去联邦议院的信任而被赶下台。^[57]

其二，行政问责。德国行政问责主要体现在对行政公务人员的行政处分上。在德国，对违纪公务员的处分有8 种，即警告、罚款、减薪、停止晋升、降级、降职、开除公职、削减和取消退休金。其中，警告处分必须以上级的正式处分为准，非正式的劝告和批评不属于处分之列；罚款处罚的最高限额为当事人1 个月的工资；减薪处罚中减少的比例为当事人月薪的20%，持续时间不能超过5 年；只有受开除处分的当事人完全丧失领取薪金和享受劳保的权利。德国公务员的纪律处分权限，由主管部门、行政上级和纪律法院行使。^[58]

（五）日本的政府问责制

从地理位置而言，日本地处亚洲，本应当不属于西方资本主义国家。但是，鉴于日本作为东西方法律交融的典范以及其法治对于亚洲国家的影响，故将之纳入西方发达资本主义国家的讨论范围。

其一，议会问责。日本议会分为参议院和众议院，日本参众两议会对行政机关具有调查、质问、不信任投票和罢免的权力，其中真正能够起到问责作用的只有不信任投票和罢免。《日本国宪法》第69 条规定，内阁在众议院通过对内阁的不信任案或者否决对内阁的信任案之时，不能在10 日内解散众议院，必须总辞职。按照该规定，日本众议院可以通过对内阁的不信任案对行政机关进行追责。而日本《国家公务员法》第5 条规定，人事官基于国会的追诉，经公开弹劾程序后，可以罢免。通过罢免这种措施，议会可以对直属于内阁的人事官进行问责。

其二，行政问责。日本行政问责表现为分限处分和惩戒处分两种方式，其中分限处分极具日本特色。日本《国家公务员法》规定了分限处分，它针对的是无工作失误但不适合继续从事某项行政活动的公务人员，它包括降职、停职和免职等措施。而日本《国家公务员法》第六节第一款规定了惩戒处分，针对的对象是实施违反行政行为的公务人员，它包括警告、减薪、停职和免职。